Emendas impositivas municipais: qual é o teto e qual Receita Corrente Líquida deve ser utilizada?

As emendas parlamentares impositivas municipais passaram a ocupar espaço cada vez mais relevante no processo orçamentário. Mas, junto com a ampliação da participação do Legislativo na definição das despesas públicas, surgiu uma questão que parece simples, mas possui consequências práticas importantes: qual é o limite financeiro das emendas individuais e sobre qual Receita Corrente Líquida esse limite deve ser calculado?

A resposta exige compreender a evolução constitucional do instituto. E, principalmente, distinguir duas questões que frequentemente são tratadas como se fossem uma só: o percentual aplicável ao Município e a base temporal da Receita Corrente Líquida utilizada no cálculo.

É justamente nessa segunda questão que o atual art. 166, § 9º, da Constituição Federal produziu uma mudança decisiva.

Uma linha do tempo necessária

A história começa com a Emenda Constitucional nº 86/2015, que constitucionalizou a execução obrigatória das emendas individuais no âmbito federal. O modelo estabeleceu um limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida, com metade desse percentual destinada a ações e serviços públicos de saúde.

Em 2019, a Emenda Constitucional nº 100 ampliou o regime das emendas impositivas, especialmente com a constitucionalização das emendas de bancada.

O ponto de inflexão para a questão atualmente discutida, entretanto, veio com a Emenda Constitucional nº 126/2022.

A alteração modificou a redação do § 9º do art. 166. O parâmetro deixou de ser a receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo e passou a ser a receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto.

O texto atual estabelece que as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% da RCL do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, destinando-se metade desse percentual às ações e serviços públicos de saúde. O § 9º-A, por sua vez, distribui esse limite, no plano federal, em 1,55% para as emendas dos Deputados e 0,45% para as dos Senadores.

A mudança é mais importante do que parece.

A Constituição passou a trabalhar com uma receita já realizada em exercício encerrado, e não com a receita estimada para o ano em que o orçamento será executado.

Mas a história não termina aí.

2025: a ADI nº 7.869 e o problema dos 2%

O modelo federal foi concebido para um Poder Legislativo bicameral: Congresso Nacional, formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.

Quando esse modelo é transportado para Estados e Municípios, surge uma diferença estrutural. Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais são casas legislativas unicamerais.

Essa diferença ganhou relevância constitucional na ADI nº 7.869, que discutiu dispositivo da Constituição do Estado da Paraíba que havia estabelecido limite de 2% para as emendas individuais.

Em medida cautelar, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu, para o caso analisado, o limite de 1,55% da Receita Corrente Líquida do exercício anterior ao encaminhamento do projeto de lei orçamentária, equiparando a Assembleia Legislativa, para essa finalidade, à Câmara dos Deputados, e não ao Congresso Nacional como instituição bicameral.

A lógica é de simetria institucional.

Se os 2% federais correspondem ao conjunto formado por Câmara dos Deputados e Senado, não seria adequado atribuir a uma casa legislativa unicameral o mesmo percentual global de 2%, pois isso poderia conferir aos parlamentares estaduais ou municipais um espaço de intervenção orçamentária superior, proporcionalmente, ao atribuído aos Deputados Federais.

É importante registrar que se trata de medida cautelar, ainda sujeita ao julgamento definitivo do STF. O próprio processo registra pedido de vista no julgamento do referendo da cautelar.

Ainda assim, a decisão passou a produzir importante efeito orientador.

2026: o TCESP transforma a discussão em orientação municipal

É nesse contexto que surge o Manual de Emendas Parlamentares Impositivas Municipais do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, publicado em julho de 2026.

O Manual não trata o percentual de 1,55% como uma decisão definitiva do STF. Ao contrário, expressamente reconhece o caráter provisório da cautelar da ADI nº 7.869. Mas, diante desse cenário, recomenda aos Municípios uma postura prudencial: adotar 1,55% da RCL como teto para as emendas individuais nas Câmaras Municipais, em vez de simplesmente reproduzir os 2% previstos no § 9º para a União.

O fundamento é direto: a Câmara Municipal, assim como a Assembleia Legislativa, é uma casa legislativa unicameral.

O próprio Manual alerta que a fixação de 2% na legislação municipal aumenta o risco de questionamento judicial e de apontamentos pelo controle externo, recomendando a adequação da Lei Orgânica ao parâmetro de 1,55%.

Portanto, para o Município paulista, o debate atual não pode ser reduzido à leitura isolada do número "2%" constante do art. 166, § 9º. É preciso considerar a interpretação constitucional decorrente da ADI nº 7.869 e a orientação atualmente adotada pelo TCESP.

E sobre qual RCL incide o percentual?

Aqui está o segundo ponto — e talvez o que mais gere erro na elaboração da LOA.

Depois de definir o percentual aplicável, é necessário identificar qual Receita Corrente Líquida servirá de base para o cálculo.

O Manual do TCESP é categórico: o montante destinado às emendas individuais impositivas deve ser apurado com base na RCL do exercício financeiro anterior ao do encaminhamento do projeto da LOA, em observância ao art. 166, § 9º, da Constituição Federal.

A consequência prática é muito importante.

Não se utiliza a receita estimada para o próprio exercício de vigência e execução do orçamento.

O Manual esclarece que a referência deve ser o resultado do último exercício financeiro já encerrado antes da elaboração da proposta.

E apresenta exatamente o exemplo que interessa aos Municípios neste momento:

Para a elaboração da LOA de 2027, cujo projeto será encaminhado pelo Executivo ao Legislativo durante 2026, a base de cálculo será a Receita Corrente Líquida consolidada ao final do exercício de 2025.

A lógica, portanto, é:

LOA 2027 → projeto encaminhado em 2026 → RCL-base = RCL consolidada de 2025.

Não é a RCL estimada de 2027.

Não é a RCL que o Município espera arrecadar em 2026.

É a RCL do exercício de 2025, já encerrado e consolidado.

A importância dessa distinção para a Câmara Municipal

Essa definição não é apenas uma questão contábil.

O valor encontrado determinará o teto financeiro global das emendas individuais que poderão ser apresentadas pelos vereadores. A partir desse montante, o valor disponível é distribuído entre os parlamentares, observando-se também a execução orçamentária e financeira equitativa.

Por isso, um erro na escolha da base de cálculo pode contaminar todo o processo legislativo.

Se a Câmara calcular suas emendas utilizando uma estimativa de receita para 2027, estará adotando uma base temporal diferente daquela determinada pelo art. 166, § 9º, e pelo entendimento expresso no Manual do TCESP.

O mesmo cuidado deve existir na elaboração ou revisão da Lei Orgânica Municipal. A própria orientação do TCESP destaca que a impositividade municipal pressupõe previsão expressa na Lei Orgânica e recomenda que o Município estabeleça seus parâmetros de forma compatível com a atual interpretação constitucional.

O que muda, na prática, para a LOA 2027?

A consequência pode ser sintetizada em uma fórmula bastante simples.

Para o Município que adota a orientação atualmente recomendada pelo TCESP:

Teto global das emendas individuais = 1,55% × RCL consolidada do exercício de 2025.

Esse resultado será a referência para a elaboração da LOA de 2027, cujo projeto será encaminhado pelo Executivo durante 2026.

Naturalmente, a fórmula pressupõe a adoção do parâmetro de 1,55%, conforme a orientação prudencial atualmente indicada pelo TCESP em razão da ADI nº 7.869. A controvérsia constitucional ainda não está definitivamente encerrada.

Há, portanto, duas etapas jurídicas distintas:

primeiro, definir o percentual aplicável, diante da diferença entre o modelo federal bicameral e as casas legislativas municipais unicamerais;

depois, identificar a base correta, que, segundo o atual art. 166, § 9º, é a Receita Corrente Líquida do exercício anterior ao encaminhamento do projeto.

A questão não termina no cálculo

A correta definição do teto é apenas o primeiro passo.

O TCESP estabeleceu, por meio da Resolução nº 17/2025 e de orientações posteriores, um modelo de fiscalização que alcança todo o ciclo das emendas: proposição, análise técnica, execução, transparência, rastreabilidade e monitoramento. A Corte também recomenda que a Câmara disponha de procedimentos claros no Regimento Interno e que as emendas sejam submetidas a análise técnica prévia.

Isso demonstra que o cálculo do teto não pode ser tratado isoladamente.

A definição correta da RCL e do percentual constitui o ponto de partida da governança das emendas impositivas.

Conclusão

A evolução normativa mostra por que a discussão atual não pode ser resolvida pela simples leitura do número "2%" no texto constitucional.

A EC nº 86/2015 inaugurou o regime federal das emendas individuais impositivas. A EC nº 126/2022 alterou a base temporal, passando a considerar a RCL do exercício anterior ao encaminhamento do projeto. A ADI nº 7.869 introduziu, em medida cautelar, a discussão sobre a aplicação do parâmetro de 1,55% às casas legislativas unicamerais. E, em 2026, o TCESP incorporou essa orientação ao seu Manual de Emendas Parlamentares Impositivas Municipais, recomendando prudência aos Municípios.

Daí resulta uma conclusão prática especialmente relevante para a elaboração da LOA 2027:

a referência para a apuração do teto das emendas individuais não é a receita estimada para 2027. É a Receita Corrente Líquida consolidada do exercício de 2025.

E, segundo a orientação atualmente adotada pelo TCESP, diante da cautelar proferida na ADI nº 7.869, o parâmetro prudencial para as Câmaras Municipais é de 1,55% dessa RCL.

Mais do que uma questão matemática, trata-se de uma questão de conformidade constitucional do processo legislativo orçamentário. Definir corretamente o percentual e, sobretudo, utilizar a RCL do exercício correto são providências que devem anteceder a própria apresentação das emendas.

Na elaboração da LOA, portanto, a pergunta não deve ser apenas "quanto cada vereador poderá indicar?".

Antes dela, há duas perguntas juridicamente indispensáveis:

qual é o percentual aplicável à Câmara Municipal e qual é a Receita Corrente Líquida que deve servir de base para esse cálculo?

É dessas duas respostas que começa a segurança jurídica das emendas parlamentares impositivas municipais.