Leis Orgânicas e Regimentos Internos: por que as Câmaras Municipais precisam atualizar suas regras sobre emendas impositivas?

As emendas parlamentares individuais impositivas modificaram a participação das Câmaras Municipais no processo orçamentário. O vereador deixou de atuar apenas na discussão e aprovação do orçamento e passou a contar com instrumento constitucional que permite indicar recursos para ações e políticas públicas, observados os limites e requisitos legais.

Essa prerrogativa, entretanto, não pode ser exercida sem regras institucionais claras. A previsão das emendas na Lei Orgânica Municipal é apenas o ponto de partida. É necessário que o Regimento Interno discipline como elas serão apresentadas, analisadas, processadas e acompanhadas.

A necessidade de atualização normativa ganhou ainda mais relevância diante das alterações constitucionais e das decisões do Supremo Tribunal Federal na ADPF nº 854, que ampliaram as exigências de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares também para Estados e Municípios.

O desafio atual das Câmaras não é apenas assegurar a previsão das emendas impositivas, mas construir um procedimento legislativo compatível com as exigências constitucionais e com os mecanismos de controle da aplicação dos recursos públicos.

A Constituição Federal e a evolução das emendas impositivas

O regime constitucional das emendas individuais impositivas foi estruturado a partir da Emenda Constitucional nº 86/2015 e posteriormente modificado por outras alterações constitucionais, especialmente pela EC nº 126/2022.

O art. 166, § 9º, da Constituição Federal estabelece o limite das emendas individuais no orçamento federal e determina a destinação de metade dos recursos para ações e serviços públicos de saúde. O § 10, por sua vez, disciplina a execução orçamentária e financeira obrigatória das programações, observadas as condições constitucionais.

No âmbito municipal, a instituição do regime impositivo exige previsão na Lei Orgânica, respeitados os parâmetros constitucionais aplicáveis e a interpretação dos tribunais competentes.

Não basta, portanto, inserir um dispositivo genérico determinando que as emendas individuais serão de execução obrigatória. A legislação local precisa estabelecer uma estrutura normativa coerente com as regras constitucionais, inclusive quanto aos limites financeiros, à destinação dos recursos e às hipóteses de impedimento técnico.

A dificuldade é que muitas Leis Orgânicas foram elaboradas ou modificadas quando o debate ainda estava concentrado na instituição do percentual impositivo, sem disciplinar adequadamente o funcionamento de todo o procedimento.

A ADPF 854 e a mudança no padrão de transparência

A ADPF nº 854 representa um marco importante nessa evolução.

No acompanhamento das decisões relacionadas à transparência das emendas parlamentares, o Supremo Tribunal Federal determinou, em 23 de outubro de 2025, que Estados e Municípios observassem o modelo federal de transparência e rastreabilidade na execução das emendas parlamentares locais, com aplicação a partir do orçamento de 2026.

A orientação alcança a identificação da origem dos recursos, dos parlamentares responsáveis pela indicação, dos objetos, dos beneficiários e das etapas de execução. A finalidade é permitir que o percurso do recurso público seja acompanhado desde sua indicação até a efetiva aplicação.

A consequência para as Câmaras Municipais é significativa: a emenda não pode ser tratada como uma simples indicação de valor e objeto na proposta orçamentária. Ela precisa integrar um procedimento que permita identificar sua origem, finalidade, beneficiário e execução.

A transparência, nesse contexto, deixa de ser uma providência posterior à aprovação do orçamento e passa a acompanhar todo o ciclo da emenda.

Lei Orgânica e Regimento Interno: funções diferentes e complementares

É fundamental compreender que a atualização da Lei Orgânica e a revisão do Regimento Interno não são providências equivalentes.

A Lei Orgânica Municipal deve estabelecer a estrutura jurídica do regime de emendas impositivas. É nela que devem estar disciplinados os fundamentos da obrigatoriedade de execução, os limites aplicáveis, a base de cálculo, a reserva destinada à saúde, os critérios constitucionais de distribuição e as hipóteses de impedimento técnico.

O Regimento Interno, por sua vez, deve organizar o funcionamento do procedimento dentro do Poder Legislativo. Cabe a ele estabelecer prazos para apresentação das emendas, documentos necessários, critérios de admissibilidade, encaminhamento para análise técnica, participação das comissões competentes, possibilidade de correção de inconsistências e acompanhamento da execução.

Uma Lei Orgânica que prevê emendas impositivas sem que exista procedimento regimental adequado deixa uma lacuna institucional. Da mesma forma, um Regimento Interno não pode criar, por conta própria, regras materiais que deveriam estar previstas na Lei Orgânica ou contrariar os limites constitucionais.

A atualização dos dois instrumentos precisa ocorrer de maneira coordenada.

O alerta do Tribunal de Contas de São Paulo

Essa necessidade não é apenas uma conclusão doutrinária. O próprio Tribunal de Contas do Estado de São Paulo tratou expressamente do assunto no Comunicado SDG nº 28/2025.

O Tribunal orientou que as Câmaras Municipais ajustem suas Leis Orgânicas às exigências da Constituição Federal e revisem seus Regimentos Internos para estabelecer critérios, prazos e fluxos claros de tramitação das emendas. Também recomendou a elaboração de normas complementares ou de manual orientativo.

O comunicado ainda destaca a necessidade de análise técnica prévia das propostas, considerando sua compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, os planos setoriais, os limites fiscais e a viabilidade de execução.

Posteriormente, a Resolução TCESP nº 17/2025 disciplinou a fiscalização, a transparência e a rastreabilidade das emendas parlamentares estaduais e municipais. Entre outras exigências, estabeleceu a divulgação de informações sobre autoria, identificação da emenda, objeto, beneficiário, valores autorizados e executados, conta bancária e cronograma físico-financeiro, quando aplicável.

Em julho de 2026, o Tribunal também disponibilizou o Manual de Emendas Parlamentares Impositivas Municipais, aprofundando as orientações sobre arquitetura legislativa, planejamento, execução, transparência e prestação de contas.

O conjunto dessas orientações demonstra que a adequação normativa deve alcançar não apenas a previsão das emendas, mas todo o procedimento institucional relacionado a elas.

Atualizar a legislação é organizar a governança das emendas

A ausência de regras claras pode gerar problemas desde a apresentação das propostas. Sem critérios de admissibilidade, prazos definidos e análise técnica, a Câmara fica sujeita a inconsistências na elaboração das emendas e dificuldades na comunicação de impedimentos técnicos ao Executivo.

Também se torna mais difícil acompanhar se os recursos foram efetivamente aplicados na finalidade indicada e se os resultados previstos foram alcançados.

Por isso, a atualização normativa deve ser acompanhada de procedimentos administrativos, modelos padronizados, mecanismos de identificação das emendas e instrumentos de transparência.

Não se trata de transferir à Câmara a responsabilidade pela execução orçamentária, que compete ao Poder Executivo, mas de estruturar adequadamente as atribuições do Legislativo na proposição, análise e fiscalização das emendas.

A atuação das Comissões de Finanças e Orçamento também merece atenção. Sua participação não deve ficar restrita à conferência formal das propostas. Dentro das competências previstas na legislação local, a comissão pode exercer papel relevante na análise orçamentária, na verificação dos requisitos e no acompanhamento institucional das programações.

Conclusão

As emendas parlamentares individuais impositivas exigem mais do que uma previsão genérica na Lei Orgânica Municipal. A evolução constitucional, as decisões do STF na ADPF nº 854 e as orientações do TCESP demonstram a necessidade de uma estrutura normativa capaz de disciplinar todo o ciclo das emendas.

A Lei Orgânica deve estabelecer as bases jurídicas do regime impositivo. O Regimento Interno deve organizar sua tramitação e assegurar procedimentos claros, transparentes e tecnicamente adequados.

Atualizar esses instrumentos não é uma mera revisão legislativa. É uma medida de governança, segurança jurídica e fortalecimento institucional do Poder Legislativo municipal.

As Câmaras que ainda mantêm disposições genéricas ou procedimentos incompletos precisam enfrentar essa adequação. Afinal, a legitimidade das emendas impositivas não depende apenas da prerrogativa parlamentar de indicar recursos, mas também da capacidade institucional de garantir que cada indicação respeite a Constituição, seja tecnicamente analisada e possa ter sua execução integralmente acompanhada pela sociedade.