Limites à responsabilização pessoal do agente público: a atuação do fiscal de contratos perante a Lei nº 14.133/2021, a LINDB e os Tribunais de Contas

A Lei nº 14.133/2021, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e a jurisprudência dos Tribunais de Contas estabelecem balizas e limites expressos à responsabilização pessoal do agente público.

Ser designado fiscal de um contrato administrativo não significa assumir garantia irrestrita ou responsabilidade patrimonial e administrativa por todos os desvios que possam ocorrer durante a sua execução. Embora a fiscalização constitua atividade indispensável à tutela do interesse público e à preservação do erário, a responsabilização do servidor pressupõe o exame individualizado de suas atribuições regimentais, da conduta fática adotada e das condições materiais concretas em que atuou.

O artigo 117 da Lei nº 14.133/2021 determina que a execução contratual seja acompanhada e fiscalizada por representante especialmente designado pela Administração Pública. Compete ao fiscal registrar as ocorrências, determinar a correção de falhas no âmbito de sua competência e comunicar tempestivamente aos superiores hierárquicos as situações fáticas que exijam providências fora de seu alcance.

A própria norma reconhece os limites da atuação funcional do fiscal: ele não delibera isoladamente sobre todas as matérias administrativas, não substitui o gestor do contrato e tampouco assume as obrigações substantivas que pertencem à empresa contratada. Ademais, o § 3º do mesmo artigo assegura expressamente o auxílio técnico dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno. A atividade fiscalizatória, portanto, constitui engrenagem integrada à estrutura administrativa global, e não ônus pessoal e isolado do servidor.

A responsabilidade subjetiva exige análise individualizada e o filtro da LINDB

A constatação de vício ou irregularidade na execução do objeto contratual não enseja presunção automática de responsabilidade do fiscal. É indispensável aferir com precisão:

• qual era o seu dever funcional estrito;
• se o servidor detinha condições materiais e cognitivas de identificar o desvio;
• se deixou de adotar as providências saneadoras inseridas em sua esfera de atribuição;
• se a sua conduta comissiva ou omissiva concorreu diretamente para a ilicitude ou para o dano verificado.

Essa análise técnica ancora-se no artigo 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB, com a redação da Lei nº 13.655/2018), segundo o qual o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.

O conceito de erro grosseiro não se confunde com falha procedimental ordinária. A jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (TCU) associa-o à grave inobservância do dever de cuidado e diligência, cotejando a conduta adotada com o padrão de comportamento exigível do administrador médio diante daquelas circunstâncias concretas.

Soma-se a isso o artigo 22 da LINDB, que impõe o dever de considerar os obstáculos e as dificuldades reais do gestor, as exigências das políticas públicas e as contingências práticas que condicionaram a sua atuação. Torna-se juridicamente inadequado avaliar a atuação do fiscal unicamente a partir do resultado lesivo constatado a posteriori. Impõe-se investigar o que o servidor efetivamente podia realizar, as informações que lhe estavam disponíveis e as condições de trabalho fornecidas pela Administração.

A distinção funcional entre gestor e fiscal de contrato

Outro vetor indispensável reside na distinção funcional entre o fiscal e o gestor do contrato administrativo, cujas esferas de responsabilidade operam de modo complementar, sem jamais se confundirem:

• Fiscal do contrato: atua no plano empírico da execução direta; acompanha in loco a prestação de serviços ou a entrega de bens, confere se o fornecimento atende às especificações do edital, anota ocorrências em registro próprio, notifica a empresa para correções rotineiras e recomenda formalmente providências à autoridade superior quando exaurida sua competência;
• Gestor do contrato: exerce atribuições de coordenação e supervisão administrativa ampla; gerencia o ciclo de vida do ajuste, consolida os relatórios da fiscalização, promove os atos voltados à celebração de aditivos, prorrogações de vigência, reajustes, repactuações, liquidações e pagamentos, além de submeter aos ordenadores de despesa as matérias que demandem decisão institucional vinculante.

Essa repartição funcional decorre da estrutura sistemática dos artigos 117 e seguintes da Lei nº 14.133/2021. A responsabilização do agente público deve guardar estrita aderência às competências que lhe foram formalmente atribuídas na portaria de designação, sendo descabido imputar ao fiscal o ônus decisório afeto privativamente ao gestor ou à autoridade administrativa.

O posicionamento dos Tribunais de Contas perante a conduta do fiscal

A jurisprudência dos órgãos de controle externo evidencia que a proteção contra a responsabilização automática não consubstancia salvo-conduto ou imunidade material.

No Acórdão nº 3.972/2023 – Segunda Câmara do TCU, a corte federal assentou que a atestação de serviços de engenharia amparada com exclusividade em medições elaboradas pela própria empresa contratada, desprovida de verificação física efetiva dos quantitativos e sem documentação probatória autônoma, caracteriza erro grosseiro apto a atrair a condenação do fiscal. O agente público não pode simplesmente chancelar dados unilaterais da contratada quando detém o dever específico de atestar a execução material do objeto.

Em contrapartida, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE-SP) reforça a necessidade de valorar as circunstâncias práticas. No processo TC-013441.989.20-9, a Primeira Câmara do TCE-SP afastou a configuração de erro grosseiro após constatar as severas dificuldades operacionais enfrentadas pela equipe técnica durante a vigência contratual.

A jurisprudência delineia um divisor coerente: o fiscal de contrato responde quando sua conduta consubstancia descumprimento grave e injustificado dos deveres funcionais, mas deve ter sua responsabilidade afastada quando atua em ambiente de carência estrutural e restrições reais de trabalho.

A responsabilidade estrutural da Administração Pública

A responsabilização individual do fiscal não pode servir como mecanismo substitutivo para escamotear deficiências estruturais do próprio órgão público.

O artigo 7º da Lei nº 14.133/2021 consagrou o princípio da gestão por competências e a observância estrita da segregação de funções na designação dos agentes públicos. A autoridade instauradora deve zelar pela qualificação técnica do servidor e pela razoável distribuição de encargos:

• não é razoável designar servidores para a fiscalização de obras ou serviços de alta complexidade sem que possuam a habilitação técnica ou o treinamento correspondente;
• viola os princípios da eficiência e da proporcionalidade sobrecarregar o mesmo agente com quantidade excessiva de ajustes simultâneos;
• a ausência de suporte material, jurídico ou de controle interno impede a exigência de padrões inalcançáveis de supervisão.

A expedição de portaria de designação impõe à Administração o dever de assegurar meios adequados para o exercício da função. Essa garantia não dispensa o fiscal de formalizar relatórios circunstanciados e representar à chefia em caso de sobrecarga ou incapacidade técnica; ao contrário, reforça o dever de documentar expressamente os limites fáticos de sua atuação.

Conclusão

O fiscal de contrato administrativo pode ser sancionado por omissões ou condutas ilícitas praticadas no desempenho de suas funções. Contudo, a legalidade da sanção exige fundamentação individualizada, prova de dolo ou erro grosseiro e respeito às condições reais em que o ato foi praticado.

A Nova Lei de Licitações distribui competências normativas, a LINDB afasta cobranças abstratas e os Tribunais de Contas julgam a conduta concreta do servidor. Fiscalizar contratos públicos não significa garantir pessoalmente a integridade de todas as entregas do fornecedor, mas exercer com diligência, lealdade e dentro das competências conferidas os deveres legalmente previstos. A boa governança contratual exige fiscais atentos e uma Administração que respeite a estrutura de suas atribuições.