A inconstitucionalidade da vedação ao creditamento instituída pelo artigo 4º, § 7º, da LC 224/2025

Introdução

A Lei Complementar nº 224/2025, editada com o propósito de reduzir em 10% os benefícios fiscais federais, alterou a sistemática do PIS e da COFINS incidentes sobre operações isentas ou sujeitas à alíquota zero: os vendedores passaram a recolher, mediante ajuste na escrituração, 10% do tributo que seria devido caso não houvesse desoneração alguma. Ao mesmo tempo, o artigo 4º, § 7º, do diploma vedou aos adquirentes desses bens e serviços a apropriação dos créditos correspondentes - mantendo, para fins de creditamento, o tratamento próprio das operações desoneradas.

O presente artigo tem como objetivo examinar a constitucionalidade dessa vedação. Para tanto, expomos, primeiro, o regime de apuração das contribuições anterior à LC 224/2025 e a lógica que o estrutura; em seguida, descrevemos o mecanismo instituído pela nova lei; por fim, apresentamos as razões pelas quais entendemos que a vedação ao creditamento viola a Constituição Federal, por ofensa à norma da não cumulatividade (artigo 195, § 12) e ao princípio da transparência (artigo 145, § 3º).

2. Contexto antes da LC 224/2025.

Há dois regimes de apuração do PIS e da COFINS.

No regime cumulativo, disciplinado pela Lei nº 9.718/98, as alíquotas são de 0,65% para o PIS e de 3% para a COFINS. O valor a recolher corresponde ao resultado da multiplicação desses percentuais pela receita bruta auferida, sem qualquer direito ao aproveitamento de créditos relativos às operações de compra.

No regime não cumulativo, instituído pelas Leis nº 10.637/2002 (PIS) e nº 10.833/2003 (COFINS), as alíquotas são mais elevadas: 1,65% para o PIS e 7,6% para a COFINS. O valor devido também resulta da multiplicação das alíquotas pela receita. A diferença reside na possibilidade de o contribuinte descontar créditos relativos às suas aquisições.

O creditamento, em linhas gerais, funciona da seguinte forma: toma-se como base de cálculo do crédito o valor de determinadas aquisições listadas no artigo 3º das Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003 - por exemplo, bens adquiridos para revenda e insumos relevantes e essenciais à atividade econômica - e multiplica-se esse valor pelas mesmas alíquotas do débito, ou seja, 1,65% e 7,6%. O saldo do encontro de contas entre débitos e créditos é o valor a recolher.

Dois aspectos do desenho do regime não cumulativo merecem destaque.

O primeiro é o de que a alíquota mais elevada do regime não cumulativo não é uma circunstância aleatória, mas a contrapartida do direito de crédito.

O segundo é o de que, quando o produto é adquirido sem que tenha havido tributação de PIS e COFINS na etapa anterior, a regra é a vedação do crédito ao comprador (artigo 3º, § 2º, II, das Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003, na redação da Lei nº 10.865/2004) - ressalvada, no caso de entrada isenta, a hipótese em que a saída subsequente é tributada.

Assim, considerando apenas o regramento geral atinente às entradas de mercadorias para revenda e à aquisição de insumos - e deixando de lado o debate sobre a equiparação entre isenção e alíquota zero para fins de creditamento quando a saída for tributada -, tem-se o seguinte quadro para quem apura PIS e COFINS pela sistemática não cumulativa: i) se a entrada dos bens adquiridos para revenda, ou dos insumos relevantes e essenciais à atividade econômica, é tributada, o contribuinte tem direito ao crédito; ii) se a entrada não é tributada, o contribuinte não tem direito ao crédito.

Essa correspondência entre a oneração da entrada e o direito ao crédito não constitui um acidente legislativo. Trata-se da lógica que estrutura o sistema - e, como veremos, foi justamente ela que a LC 224/2025 rompeu.

3. Contexto após a LC 224/2025

A Lei Complementar nº 224/2025, com o propósito de reduzir os benefícios fiscais federais em 10%, adotou o seguinte regramento em relação ao PIS e à COFINS.

Como há benefício fiscal quando a saída é isenta ou sujeita à alíquota zero, e como a lei pretendeu reduzir esse benefício em 10%, determinou-se que, a partir da produção de seus efeitos, os contribuintes passariam a pagar, a título de PIS e COFINS, 10% do que pagariam caso não houvesse desoneração alguma. Na prática, os contribuintes do regime cumulativo passaram a recolher 0,365% sobre essas operações; os do regime não cumulativo, 0,925%.

Ocorre que o legislador não alterou formalmente a alíquota - que, na perspectiva da lei, continuaria zero ou isenta. Houve, apenas, uma "redução do benefício fiscal". A consequência prática dessa opção é a de que a nota fiscal emitida pelo vendedor continua indicando operação isenta ou sujeita à alíquota zero.

O recolhimento se dá “por dentro”, no âmbito interno de cada empresa, mediante ajuste na EFD-Contribuições, conforme disciplinado pela Nota Técnica nº 012/2026 da Receita Federal. O mecanismo funciona da seguinte forma:

Na emissão do documento fiscal, nada muda. O vendedor continua utilizando o código de situação tributária original da operação - CST 06 (operação tributável à alíquota zero) ou CST 07 (operação isenta).

O tributo aparece apenas na apuração. O contribuinte calcula o valor devido segundo a fórmula do artigo 7º da IN RFB nº 2.305/2025 (em síntese, 10% do que seria devido pela alíquota padrão) e lança o resultado como ajuste de acréscimo na EFD-Contribuições.

Em outras palavras: para o documento fiscal, a operação segue desonerada; para a escrituração fiscal, há débito a ser recolhido.

Chegamos, então, ao ponto central deste artigo. Justamente sob o argumento de que uma coisa é majorar alíquota e outra é reduzir benefício fiscal, o legislador inseriu o § 7º no artigo 4º da LC 224/2025, vedando ao adquirente de bens e serviços "a apropriação de créditos que, nos termos da legislação em vigor, seriam vedados em decorrência da isenção ou aplicação da alíquota 0 (zero)".

Em síntese, pela nova dicção legal, ocorre o seguinte: i) o vendedor emite a nota fiscal como se a operação fosse isenta ou sujeita à alíquota zero; ii) essa desoneração, na verdade, não mais subsiste por inteiro, porque o vendedor apura e recolhe, via ajuste na escrituração, 10% do tributo que seria devido pela alíquota cheia; iii) o adquirente, ainda assim, não pode se creditar - seja porque o documento fiscal formalmente indica alíquota zero, seja pela vedação expressa do artigo 4º, § 7º.

Do nosso ponto de vista, essa vedação é inconstitucional, por duas razões: a primeira, por violação ao conteúdo mínimo da não cumulatividade; a segunda, por ofensa ao princípio da transparência. Analisemos cada uma delas.

4. Razões da inconstitucionalidade

4.1 Violação ao conteúdo mínimo da não cumulatividade

O artigo 195, § 12, da Constituição Federal prevê que a lei definirá os setores para os quais as contribuições ao PIS e à COFINS serão não cumulativas.

O Supremo Tribunal Federal, ao interpretar esse dispositivo no julgamento do Tema 756 da repercussão geral (RE 841.979/PE), reconheceu que as características da não cumulatividade não foram inteiramente predefinidas pela Constituição, cabendo ao legislador infraconstitucional densificar seus contornos e limites.

No mesmo julgado, contudo, o Tribunal afirmou que isso não significa liberdade absoluta para estipular o conteúdo do regime. Do contrário, a previsão constitucional seria inócua, e as palavras empregadas pelo texto, desprovidas de sentido e de eficácia normativa. Nessa linha, afirmou textualmente o relator, Ministro Dias Toffoli:

"Com a edição da Emenda Constitucional nº 42/03, que introduziu o art. 195, § 12, da Constituição Federal, a não cumulatividade das contribuições incidentes sobre o faturamento ou a receita não pôde mais ser interpretada exclusivamente pelas prescrições das leis ordinárias. É de se extrair um conteúdo semântico mínimo da expressão 'não cumulatividade', o qual deve pautar o legislador ordinário, na esteira da jurisprudência da Corte."

Não por acaso, a própria tese fixada no Tema 756 condiciona a autonomia do legislador ao respeito à "matriz constitucional da contribuição ao PIS e da COFINS e [a]os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção à confiança".

Essa percepção guarda coerência com o histórico de julgados da Corte. 

Ao analisar o Tema 244 (RE 599.316/SC), o STF concluiu pela inconstitucionalidade do art. 31, caput, da Lei nº 10.865/04, que vedava o crédito de PIS e COFINS relativo ao ativo imobilizado adquirido até 30/04/2004, por ofensa à não cumulatividade e à isonomia. 

Mais recentemente, na apreciação do Tema 304 (RE 607.109/PR), a Corte declarou inconstitucional a vedação à apropriação de créditos na aquisição de insumos recicláveis (art. 47 da Lei nº 11.196/2005). O redator do acórdão, Ministro Gilmar Mendes, demonstrou que a vedação prejudicava justamente o elo mais frágil da cadeia produtiva - as cooperativas de catadores -, pois tornava mais vantajoso, do ponto de vista tributário, adquirir matéria-prima virgem de empresas que recolhiam PIS/COFINS do que material reciclado de fornecedores desonerados.

O legislador tem, portanto, espaço de conformação - mas um espaço limitado. Cabe então perguntar: qual é o conteúdo mínimo da não cumulatividade?

A resposta passa pelo significado da não cumulatividade e pelos objetivos promovidos por ela. 

A não cumulatividade é técnica de tributação pela qual se permite ao agente econômico apropriar créditos relativos às operações anteriores da cadeia. Sua função é viabilizar a tributação plurifásica - cobrada em cada etapa, a cada venda do bem ou serviço - sem produzir o efeito cascata, isto é, sem que o tributo incidente numa etapa se acumule, em camadas, sobre as etapas seguintes, até o consumidor final.

No caso do PIS e da COFINS, a exposição de motivos das medidas provisórias que originaram as Leis nº 10.637/2002 e nº 10.833/2003 declarou como finalidade central corrigir as distorções da cobrança cumulativa, em especial o estímulo à verticalização artificial das empresas. A lógica é a seguinte: em um ambiente de neutralidade tributária, as empresas tendem a concentrar-se naquilo que produzem com eficiência. Assim, se for mais barato comprar um insumo de terceiro do que fabricá-lo internamente, a empresa comprará o insumo de terceiro.

Quando a tributação é cumulativa, no entanto, o que seria mais barato pode se tornar mais caro. Isso porque, se a empresa fabrica o insumo internamente, não há incidência tributária nessa etapa; se o adquire de terceiro, paga o PIS/COFINS embutido no preço, sem direito a qualquer recuperação. A cumulatividade, assim, distorce o comportamento dos agentes econômicos, incentivando empresas a fabricarem internamente, com menor eficiência, bens que adquiririam de fornecedores especializados.

Dessas características se extrai o núcleo protegido pela norma constitucional. O conteúdo mínimo da não cumulatividade não garante crédito sobre toda e qualquer despesa - se garantisse, o legislador não teria espaço algum de conformação, e a tese do Tema 756 diria o contrário do que diz. O que ele garante é que, nas aquisições estruturalmente vinculadas à formação da receita tributada - bens para revenda e insumos essenciais ou relevantes, que constituem o núcleo do rol do art. 3º -, a oneração da etapa anterior exige o correspondente crédito na etapa seguinte.

Essa formulação explica as restrições de créditos validadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça, que podem ser organizadas em dois grupos.

No primeiro estão as entradas não oneradas. Sem tributação na etapa anterior, não há cascata a evitar, e o crédito, quando concedido, é benefício fiscal - não exigência do regime. É o caso da vedação geral do art. 3º, § 2º, II, para aquisições desoneradas.

No segundo estão os créditos concedidos por opção legislativa, sobre gastos que - onerados ou não na origem - não integram o núcleo do regime: o insumo que não é essencial nem relevante (aquém do corte fixado pelo STJ nos Temas repetitivos 779 e 780), as despesas financeiras, os aluguéis e contraprestações de arrendamento (art. 3º, IV). Aqui vige a livre conformação do legislador. 

O quadro, portanto, é o seguinte: as vedações que o STF e o STJ validaram ou incidem sobre entradas não oneradas (primeiro grupo), ou incidem sobre créditos periféricos, de concessão facultativa (segundo grupo). O que nunca se validou - porque nunca se havia tentado – é negar crédito sobre aquisição nuclear (bens para revenda, insumos essenciais e relevantes) cuja entrada é efetivamente onerada.

A vedação trazida pelo artigo 4º, parágrafo sétimo, da LC 224/2025, não se enquadra em nenhum dos grupos. 

Não se enquadra no primeiro porque a entrada, agora, é onerada. A vedação do artigo 3º, § 2º, II - à qual o § 7º se limita a remeter - tinha um pressuposto e uma consequência: como nada era cobrado na entrada, nenhum crédito era concedido na saída. A LC 224/2025 suprimiu o pressuposto e manteve a consequência. O vendedor passou a recolher débito de 10% da alíquota padrão; o adquirente, porém, segue sem crédito, e sua saída é tributada por inteiro, sem abatimento do que já incidiu antes.

Tampouco se enquadra no segundo grupo, porque a vedação não recai sobre créditos periféricos, de concessão facultativa, mas sobre o núcleo do rol do artigo 3º: bens adquiridos para revenda e insumos essenciais e relevantes à atividade econômica.

Por fim, poder-se-ia argumentar que as razões acima seriam insuficientes para acoimar de inconstitucional a vedação ao creditamento, sob o fundamento de que ela encontraria guarida na Emenda Constitucional nº 109/2021, que determinou a redução gradual dos incentivos e benefícios fiscais federais. Entendemos que o argumento não se sustenta, por três razões.

Primeira, porque a EC 109/2021 não alterou o artigo 195, § 12, nem abriu exceção a ele. As duas normas constitucionais convivem no mesmo texto e devem ser interpretadas em harmonia: o mandamento de redução de benefícios cumpre-se dentro das balizas do regime não cumulativo. Se o constituinte derivado quisesse excepcionar a não cumulatividade para viabilizar a reoneração sem crédito, teria de tê-lo dito expressamente.

Segunda, porque, ainda que se admitisse extrair da emenda uma finalidade arrecadatória apta a justificar restrições, a vedação produz um resultado que nenhuma finalidade arrecadatória legítima comporta: a cadeia "beneficiada" passa a pagar mais do que pagaria se benefício algum jamais tivesse existido.

A demonstração é aritmética. Para facilitar a compreensão, pensemos no seguinte exemplo.

Imagine-se uma cadeia simples, com duas etapas: uma indústria compra um insumo por R$ 1.000,00, transforma-o e vende o produto final por R$ 2.000,00. Tanto o fornecedor do insumo quanto a indústria estão no regime não cumulativo, sujeitos à alíquota conjunta de 9,25% de PIS/COFINS. A saída do produto final é tributada normalmente. Comparemos o que acontece em dois cenários.

No primeiro cenário, o insumo nunca teve benefício algum. O fornecedor vende por R$ 1.000,00 e recolhe 9,25% sobre a sua receita: R$ 92,50. A indústria, por sua vez, apura débito de 9,25% sobre os R$ 2.000,00 da venda do produto final: R$ 185,00. Como a entrada foi tributada, desconta o crédito calculado sobre o valor da compra - 9,25% de R$ 1.000,00, ou seja, R$ 92,50 - e recolhe a diferença: R$ 92,50. Somando as duas etapas, a carga total é de R$ 185,00.

No segundo cenário, o insumo era desonerado e foi alcançado pela LC 224/2025. O fornecedor vende os mesmos R$ 1.000,00 com nota fiscal indicando alíquota zero, mas, por força da lei nova, apura na escrituração o débito de 10% do que seria devido pela alíquota cheia: R$ 9,25. A indústria apura o mesmo débito de R$ 185,00 sobre a venda do produto final, mas não desconta crédito algum: a entrada veio documentada como alíquota zero, e o artigo 4º, § 7º, veda expressamente a apropriação. Recolhe, portanto, os R$ 185,00 integrais. Somando as duas etapas, a carga total é de R$ 194,25.

Postos lado a lado, os números revelam o paradoxo: a cadeia que utiliza o insumo "beneficiado" paga R$ 194,25; a cadeia idêntica que nunca teve benefício algum paga R$ 185,00.

Terceira, porque, mesmo em cadeias totais ou parcialmente desoneradas, a vedação ao creditamento produz um aumento de carga tributária muito superior ao corte de 10% dos benefícios fiscais, evidenciando o retorno do efeito cascata que a não cumulatividade veio eliminar. Para demonstrá-lo, pensemos na cadeia econômica do pão comum, cujas vendas são desoneradas pela Lei nº 10.925/2004.

Consideremos três etapas realizadas por pessoas jurídicas sujeitas ao regime não cumulativo: o moinho, que adquire o trigo de produtores rurais pessoas físicas e vende a farinha à indústria de massas; a indústria, que produz a massa congelada e a vende a uma rede de supermercados; e a rede de supermercados, que assa e vende o pão comum ao consumidor. 

Antes da LC 224/2025, o valor recolhido a título de PIS/COFINS em toda a cadeia era zero.

Após a LC 224/2025, cada uma das três etapas passa a recolher 0,925% sobre a própria receita, sem que a etapa seguinte possa se creditar. O moinho recolhe 0,925% sobre a venda da farinha; a indústria, 0,925% sobre a venda da massa; e o supermercado, 0,925% sobre a venda do pão.

O resultado é que os tributos incidem sobre a soma das receitas de todas as etapas, acumulando-se em camadas. Como o valor da farinha está contido no preço da massa, e o valor da massa está contido no preço do pão, as mesmas grandezas econômicas são tributadas duas e três vezes ao longo da cadeia. Assim, a carga efetiva supera os 10% do benefício que a lei disse ter reduzido - e a distorção cresce à medida que a cadeia se alonga.

Em síntese: o legislador pode negar crédito onde não há oneração anterior; pode conceder ou suprimir créditos periféricos; pode, em cumprimento à EC 109/2021, reduzir benefícios fiscais de quem os detém. O que não pode é o que fez o artigo 4º, § 7º, da LC 224/2025: onerar a entrada de bens para revenda e de insumos essenciais e relevantes e negar ao adquirente o crédito correspondente. Ao fazê-lo, a lei reinstituiu o efeito cascata nas cadeias desoneradas, impondo redução de benefício muito superior aos 10% que anunciou, e chegou ao resultado de fazer a cadeia supostamente favorecida pagar mais do que pagaria se benefício algum jamais tivesse existido. Do nosso ponto de vista, isso não configura conformação da não cumulatividade, mas a sua negação.

4.2  Ofensa ao princípio da transparência

A transparência da tributação é, desde a EC 132/2023, princípio expresso do Sistema Tributário Nacional (artigo 145, § 3º, da CF). 

A sistemática da LC 224/2025 caminha em sentido contrário ao exigido pelo princípio, em três dimensões.

A primeira é o descompasso entre o documento fiscal e a apuração. A operação gera débito de PIS/COFINS, mas nenhum documento fiscal o registra: a nota fiscal mantém o CST 06 ou 07 (alíquota zero ou isenção), e o tributo aparece somente nos ajustes escriturais da EFD-Contribuições (registros M220 e M620), inacessíveis ao adquirente e ao consumidor. A anotação exigida no campo de informações complementares limita-se a indicar que a operação está sujeita à LC nº 224/2025 - informa a existência da lei, não o valor cobrado.

A segunda é a dupla qualificação da mesma operação, conforme a conveniência arrecadatória: ela é tratada como tributada para fins de exigência do débito, e como desonerada para fins de negativa do crédito (artigo 4º, § 7º). O ordenamento, no entanto, não admite que a natureza jurídica de um fato dependa do interesse do credor na relação: ou a operação é onerada - e então o regime aplicável é o das operações oneradas, inclusive quanto ao crédito -, ou não é, e então nada há a recolher.

A terceira dimensão decorre do efeito cascata analisado no item anterior. Como cada etapa recolhe o tributo sem que a seguinte possa se creditar, a incidência se acumula, em camadas, dentro dos preços - e de forma invisível. A carga efetivamente embutida no produto final deixa de corresponder à alíquota nominal de 0,925% e passa a depender de uma variável que nenhum documento revela: o número de etapas da cadeia e o valor das operações intermediárias. O consumidor que compra o pão comum não tem como saber - nem mesmo em tese - quanto de PIS/COFINS suporta, porque essa informação não consta da nota fiscal, não resulta da alíquota divulgada e varia conforme a estrutura da cadeia que o produto percorreu. 

Há, portanto, tripla ocultação: o documento fiscal não registra o tributo que a apuração exige; a lei qualifica a operação de dois modos opostos, conforme o interesse arrecadatório; e o efeito cascata torna indeterminável a carga que onera o produto final. Em qualquer das três dimensões, o resultado é o mesmo: um tributo real que a lei esconde de quem o suporta.

5. Conclusão

A vedação ao creditamento instituída pelo artigo 4º, § 7º, da LC 224/2025 é inconstitucional por duplo fundamento.

Primeiro, porque ofende o conteúdo semântico mínimo da não cumulatividade, que o STF, no Tema 756, reconheceu extrair-se diretamente do artigo 195, § 12, da Constituição, como limite à autonomia do legislador. Esse conteúdo mínimo não garante crédito sobre toda e qualquer despesa - mas garante, ao menos, que a oneração da etapa anterior gere crédito na seguinte, quando se trate de bens para revenda e insumos essenciais e relevantes, aquisições que constituem o núcleo do regime.

Segundo, porque ofende o princípio da transparência, hoje expresso no artigo 145, § 3º, da Constituição. A ofensa se manifesta em três dimensões: o documento fiscal não registra o tributo que a apuração exige; a lei qualifica a mesma operação de dois modos opostos, conforme a conveniência arrecadatória; e o efeito cascata torna indeterminável a carga efetivamente embutida no produto final.

Desse modo, seja pela ruptura do conteúdo mínimo da não cumulatividade, seja pela ocultação da incidência que o próprio sistema exige revelar, pensamos ser inconstitucional o artigo 4º, § 7º, da LC 224/2025.