Controle judicial da capacidade de pagamento na transação tributária

A transação tributária federal busca reduzir litígios e facilitar a regularização de débitos. Contudo, sua aplicação também passou a gerar controvérsias, especialmente quanto à revisão da capacidade de pagamento do contribuinte, conhecida como CAPAG.

A CAPAG estima se o devedor consegue pagar integralmente seus débitos em determinado período. A partir desse cálculo, os créditos são classificados em graus de recuperabilidade, o que influencia diretamente os descontos, prazos e demais condições da transação.

Por isso, eventual erro na estimativa pode alterar de forma relevante a situação do contribuinte. A questão central é saber em que medida o Poder Judiciário pode controlar a decisão da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) sobre o pedido de revisão da CAPAG.

Discricionariedade administrativa e limites do controle judicial

A Lei nº 13.988/2020 reconhece espaço de oportunidade e conveniência para a União celebrar transações. Isso, porém, não significa que todos os atos praticados no procedimento sejam discricionários ou imunes ao controle judicial.

A legislação exige critérios preferencialmente objetivos, e a Portaria PGFN nº 6.757/2022 estabelece regras para cálculo e revisão da capacidade de pagamento. Assim, depois de fixar seus critérios, a Administração Pública deve observá-los estritamente.

O contribuinte pode pedir a revisão da CAPAG, indicando o valor que considera adequado, a metodologia utilizada e os documentos que sustentam sua pretensão. Havendo falhas documentais, deve ser oportunizada sua correção e saneamento.

Se o pedido estiver regularmente instruído, a PGFN deve calcular a capacidade efetiva e decidir de forma motivada. A Portaria também impõe deveres de transparência quanto aos critérios e dados utilizados.

As três dimensões de controle do ato administrativo

O controle judicial varia conforme a natureza do ato administrativo, sendo possível distinguir três situações práticas:

• Decisão de ofertar a transação: A Administração possui maior liberdade discricionária para definir modalidades, descontos e condições gerais. O Judiciário não pode criar benefícios não previstos, razão pela qual o controle aqui é estrito e excepcional;
• Definição da metodologia de cálculo: A modelagem de apuração envolve escolha técnica do órgão fiscal. O juiz não deve substituí-la por outra que considere mais adequada, mas pode fiscalizar se a Administração aplicou corretamente seus próprios critérios e motivou adequadamente a decisão;
• Aplicação concreta das regras pré-fixadas: Abrange os atos estritamente vinculados ao procedimento, como receber o requerimento, conceder prazo para complementação probatória, realizar o cálculo efetivo, decidir de forma fundamentada e admitir os recursos cabíveis. Nesses pontos, o controle judicial é pleno e amplo.

O caso prático: variação da CAPAG e recusa administrativa indevida

O caso analisado neste breve artigo envolveu empresa cuja capacidade de pagamento sofreu alterações expressivas e desproporcionais. A CAPAG, inicialmente estimada em cerca de R$ 2,1 milhões, foi elevada para mais de R$ 38 milhões e, posteriormente, para aproximadamente R$ 52 milhões. Diante dessa variação significativa, a contribuinte apresentou pedido de revisão do cálculo.

Ao formular o requerimento, a empresa juntou documentação técnica contábil demonstrando que sua capacidade de pagamento seria, na realidade, negativa. A PGFN, contudo, considerou o requerimento prejudicado por ausência de interesse, justamente sob a alegação dessa capacidade negativa. O problema é que essa hipótese de encerramento anômalo do procedimento não estava prevista na regulamentação aplicável.

A sentença proferida pelo Poder Judiciário anulou o despacho administrativo e determinou a imediata reabertura do procedimento para que a capacidade de pagamento efetiva fosse devidamente calculada.

O Judiciário não estabeleceu qual deveria ser o novo valor da CAPAG, tampouco concedeu diretamente descontos, prazos ou condições da transação à contribuinte. Limitou-se a assegurar a obediência ao rito procedimental concebido pela própria Administração Fazendária.

Conclusão

O caso demonstra com precisão que o controle judicial pode exigir transparência, motivação idônea e observância das regras administrativas vigentes sem substituir a PGFN em sua avaliação técnica privativa.

Esse equilíbrio institucional é imprescindível para que a transação tributária cumpra sua real finalidade legal de reduzir a litigiosidade, garantindo ao contribuinte o direito a uma avaliação justa e conforme as regras do jogo.