Harmonização orofacial e o TRF-1: O que a decisão sobre dentistas diz, e, especialmente, o que ela não diz

Durante esta semana, manchetes noticiando que o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) teria derrubado a norma que autoriza dentistas a realizar procedimentos de harmonização facial ganharam espaço nos veículos de comunicação e nas redes sociais.

A informação, em si, diz respeito ao objeto do julgamento: a 8ª Turma do TRF-1 decidiu, por maioria, pela anulação da Resolução nº 198/2019 do Conselho Federal de Odontologia (CFO), que reconheceu a Harmonização Orofacial como especialidade odontológica e disciplinou uma série de procedimentos relacionados à área.

O problema está na conclusão que rapidamente passou a acompanhar a notícia: se a resolução caiu, então dentistas não poderão mais realizar harmonização orofacial.

Não é exatamente isso que o julgamento permite afirmar.

Segundo as informações divulgadas até o momento, prevaleceu o entendimento de que o Conselho Federal de Odontologia teria ultrapassado os limites de sua competência regulamentar ao estabelecer, por resolução administrativa, atribuições profissionais sem suficiente fundamento legal.

A controvérsia, portanto, não começa pela pergunta sobre a capacidade de um dentista para realizar determinado procedimento. Ela começa em outro lugar: quais competências a lei atribuiu à Odontologia e até onde o Conselho profissional pode ir ao regulamentá-las?

Essa distinção é fundamental.

O que a decisão não significa

O julgamento não equivale, por si só, à afirmação de que cirurgiões-dentistas são tecnicamente incapazes de realizar procedimentos de harmonização orofacial.

Também não significa que o Tribunal tenha realizado uma avaliação científica sobre a formação dos profissionais da Odontologia e concluído que médicos seriam mais capacitados para executar determinada técnica. Esse não é o centro jurídico da controvérsia.

A questão submetida ao Judiciário é anterior: até onde pode ir uma resolução de um conselho profissional ao definir o campo de atuação da profissão que fiscaliza?

E é justamente por isso que três perguntas diferentes precisam ser separadas:

• Capacidade técnica: Um cirurgião-dentista devidamente formado pode adquirir conhecimento técnico suficiente para executar determinado procedimento? Trata-se, essencialmente, de uma discussão técnico-científica e formativa.
• Competência profissional: Ainda que o profissional possua conhecimento técnico para executar aquele procedimento, ele está juridicamente inserido no âmbito de atuação da Odontologia?
• Competência normativa: Quem pode definir esse campo de atuação?

É aqui que surge a discussão sobre a competência normativa do Conselho Federal de Odontologia.

Conhecimento técnico versus competência jurídica

A Lei nº 5.081/1966, que regula o exercício da Odontologia, estabelece entre as competências do cirurgião-dentista a possibilidade de praticar "todos os atos pertinentes à Odontologia" decorrentes dos conhecimentos adquiridos em curso regular ou em cursos de pós-graduação.

A redação é propositalmente aberta, e não poderia ser muito diferente. A lei é de 1966. Técnicas, materiais, equipamentos e procedimentos disponíveis aos profissionais de saúde se modificaram profundamente desde então. Seria pouco razoável imaginar que o exercício de uma profissão pudesse permanecer limitado apenas aos procedimentos conhecidos pelo legislador há sessenta anos.

A própria Lei do Ato Médico reforça a complexidade dessa fronteira. Embora estabeleça determinadas atividades privativas dos médicos, a Lei nº 12.842/2013 ressalva expressamente que essas disposições não se aplicam ao exercício da Odontologia "no âmbito de sua área de atuação".

E é precisamente nessa expressão que nasce boa parte do problema jurídico: qual é, afinal, a área de atuação da Odontologia (e quem possui competência para defini-la)?

Os conselhos profissionais possuem poder regulamentar. Podem editar normas técnicas, éticas e administrativas necessárias à fiscalização das profissões que supervisionam. Mas poder regulamentar não significa poder legislativo.

Existe uma diferença relevante entre uma resolução que disciplina o modo de exercício de uma competência já reconhecida pela legislação e uma resolução que cria uma nova competência profissional. Foi essa fronteira que entrou em discussão no TRF-1.

O problema estrutural além da toxina botulínica

A Resolução CFO nº 198/2019 não se limita a autorizar profissionais adequadamente capacitados a utilizar determinada substância. Ela reconhece a Harmonização Orofacial como especialidade odontológica e descreve um conjunto relativamente amplo de procedimentos, incluindo aplicação de toxina botulínica, preenchedores faciais, indutores percutâneos de colágeno, técnicas relacionadas aos diferentes terços da face e outros procedimentos abrangidos pela especialidade.

Por isso, o problema jurídico é mais estrutural. O debate não se resume à pergunta se "dentista pode fazer botox". A questão é saber até que ponto um conselho profissional pode, por meio de resolução, interpretar uma previsão legislativa genérica e, a partir dela, delimitar ou ampliar o campo material de atuação de uma profissão.

Essa é uma discussão de Direito Administrativo e, sobretudo, de legalidade. E ela não interessa apenas aos dentistas: a mesma questão pode surgir em relação a normas editadas por conselhos de Medicina, Biomedicina, Farmácia, Enfermagem, Fisioterapia, Psicologia e tantas outras profissões regulamentadas.

O desenvolvimento científico costuma ser muito mais rápido do que o processo legislativo. Novas tecnologias, técnicas e práticas profissionais surgem constantemente, enquanto as leis que disciplinam determinadas profissões podem permanecer praticamente inalteradas durante décadas.

Os conselhos profissionais acabam ocupando justamente esse espaço de atualização e concretização técnica das normas. A dificuldade está em identificar o limite dessa atuação: em que momento o conselho ainda está regulamentando uma competência profissional prevista em lei e em que momento passa, por ato administrativo, a criar ou ampliar uma competência que dependeria de previsão legislativa?

É essa tensão, muito mais do que uma disputa corporativa entre médicos e dentistas, que torna o julgamento relevante.

Dentista não pode mais fazer harmonização?

Não necessariamente.

A anulação da Resolução nº 198/2019 teria consequências jurídicas relevantes. Afinal, foi esse ato que, em 2019, reconheceu formalmente a Harmonização Orofacial como especialidade odontológica e definiu diversas competências atribuídas aos profissionais da área.

Se a resolução deixar de produzir efeitos, desaparece essa base normativa específica. Isso, porém, não é o mesmo que concluir que todo e qualquer procedimento relacionado à harmonização orofacial estará automaticamente proibido aos cirurgiões-dentistas.

A Lei nº 5.081/1966 continua em vigor e atribui ao cirurgião-dentista a prática dos atos pertinentes à Odontologia decorrentes dos conhecimentos adquiridos em sua formação. A Lei do Ato Médico, por sua vez, também permanece ressalvando expressamente o exercício da Odontologia dentro de sua área de atuação.

Além disso, a regulamentação da matéria não terminou em 2019. O Conselho Federal de Odontologia editou posteriormente outros atos normativos relacionados à Harmonização Orofacial e à delimitação da área anatômica e técnica de atuação dos cirurgiões-dentistas.

Por isso, a eventual anulação da Resolução nº 198/2019 não permite, isoladamente, concluir que dentistas não podem mais realizar harmonização. Mas também seria incorreto afirmar que a decisão não produz consequências relevantes.

A questão passa a ser outra: qual foi exatamente o fundamento utilizado pelo TRF-1 para considerar ilegal a Resolução nº 198/2019?

• Se o entendimento estiver relacionado especificamente ao conteúdo e à extensão de determinados dispositivos daquela resolução, a validade das normas posteriores deverá ser examinada individualmente.
• Se, ao contrário, a conclusão adotada pelo Tribunal for mais ampla, no sentido de que o CFO não pode, por resolução, definir ou expandir o campo material de atuação da Odontologia sem fundamento legislativo suficientemente determinado, o mesmo raciocínio poderá alcançar os atos normativos posteriores que procuram realizar essa delimitação.

Isso não significa que essas normas sejam automaticamente anuladas com a Resolução nº 198/2019. Significa, porém, que o fundamento jurídico utilizado no julgamento poderá também colocar sua validade em discussão.

Considerações finais

Há ainda outro dado importante: o processo não terminou. A decisão proferida pela 8ª Turma do TRF-1 está sujeita a recurso e a matéria ainda poderá ser submetida às instâncias superiores.

A discussão, portanto, é muito mais ampla do que afirmar se dentistas podem ou não realizar harmonização orofacial. O julgamento coloca em debate os próprios limites do poder normativo dos conselhos profissionais diante de profissões que se transformam em velocidade muito superior àquela em que a legislação é atualizada. A diferença parece pequena; juridicamente, não é.

Até o fechamento deste texto, não tivemos acesso ao inteiro teor do acórdão, razão pela qual ainda não é possível determinar com precisão o alcance da decisão, os fundamentos adotados pela maioria e seus eventuais reflexos sobre os atos normativos posteriores do Conselho Federal de Odontologia.