A regularização de imóveis urbanos com o advento da Lei nº 13.465/2017: Rupturas procedimentais e a emergência das varas especializadas

1. A cidade que existe antes do papel

Há uma distância antiga entre a cidade que se habita e a cidade que se registra. Quem milita no direito imobiliário conhece bem essa fratura: o cliente que construiu, ao longo de trinta anos, a casa onde criou os filhos, mas que não consegue vendê-la, hipotecá-la ou transmiti-la porque, do ponto de vista do fólio real, aquele imóvel simplesmente não existe.

A posse é mansa, pacífica e visível a olhos nus; a propriedade, contudo, permanece presa a um vazio documental. Não se trata de um problema marginal. Estima-se que uma parcela expressiva do território urbano brasileiro tenha se constituído à margem do registro, em loteamentos irregulares, ocupações consolidadas e núcleos informais que o Estado, por décadas, preferiu não enxergar.

A regularização fundiária é, no fundo, o esforço jurídico de reconciliar esses dois mapas. É o procedimento pelo qual o Direito reconhece o que a vida social já consolidou e confere ao ocupante o título que traduz, no plano formal, aquilo que ele já vivia no plano dos fatos. Não é matéria de pequena monta.

A titulação regular é, a um só tempo, instrumento de dignidade, porque devolve ao morador a segurança de que não será removido, além de ser um vetor econômico, porque converte um ativo morto em patrimônio negociável, apto a circular, a garantir crédito e a gerar receita tributária para o município.

Foi nesse terreno que a Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, promoveu uma das mais profundas reformas do direito urbanístico recente. Fruto da conversão da Medida Provisória nº 759/2016, a norma reescreveu por inteiro o modelo de regularização fundiária, revogando o capítulo que a Lei nº 11.977/2009 dedicava ao tema e instituindo, em seu lugar, o que a doutrina passou a chamar de microssistema da Regularização Fundiária Urbana, comumente chamada de "Reurb".

Este artigo se propõe a examinar essa virada sob um recorte específico: o das mudanças de procedimento. Interessa compreender como se regularizava um imóvel urbano antes de 2017 e como se passou a regularizá-lo depois, e, a partir desse contraste, refletir sobre um desdobramento institucional que merece atenção: a criação, em diversos tribunais, de varas especializadas voltadas aos conflitos e à regularização fundiária.

2. O regime anterior: A regularização sob a Lei nº 11.977/2009

Para medir a extensão da mudança, é preciso recuperar o ponto de partida. Antes da Lei nº 13.465/2017, o marco da regularização fundiária urbana era a Lei nº 11.977/2009, a mesma que instituiu o Programa Minha Casa, Minha Vida, e que dedicava seu Capítulo III ao tema, em diálogo com o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e com a Medida Provisória nº 2.220/2001.

O modelo então vigente organizava-se em torno de duas categorias:

• Regularização fundiária de interesse social: destinada aos assentamentos ocupados predominantemente por população de baixa renda;
• Regularização fundiária de interesse específico: reservada às demais hipóteses.

Os dois instrumentos centrais daquele regime eram a demarcação urbanística e a legitimação de posse. Pela demarcação urbanística, o poder público delimitava a área objeto de regularização, identificava seus ocupantes e os limites do assentamento, promovendo, em seguida, o registro do respectivo auto no cartório imobiliário. Sobre essa base, aplicava-se a legitimação de posse: um ato administrativo que reconhecia a posse do ocupante e a inscrevia na matrícula, funcionando como título de reconhecimento, mas (importante frisar) não como título de propriedade.

A conversão da posse legitimada em propriedade plena dependia do transcurso de prazo e do preenchimento de requisitos aproximados aos da usucapião, num mecanismo que a prática batizou de usucapião administrativa.

O desenho tinha méritos inegáveis para a época, mas padecia de uma limitação estrutural: era lento e, com frequência, desaguava no Judiciário. A legitimação de posse não entregava, de imediato, aquilo que o ocupante mais precisava: o domínio.

Havia um intervalo, muitas vezes longo, entre o reconhecimento da posse e a aquisição da propriedade, e esse intervalo era povoado de incertezas: impugnações de confrontantes, dúvidas suscitadas pelo oficial de registro e litígios sobre a titularidade original da gleba.

Não raro, a regularização que começava na esfera administrativa terminava sob a forma de ação de usucapião, com todo o peso de tempo e custo que a via judicial impõe. O resultado agregado era um sistema que, apesar da boa intenção normativa, produzia titulação em ritmo incompatível com a dimensão do passivo urbano brasileiro.

3. A virada de 2017: A Reurb como microssistema

A Lei nº 13.465/2017 não se limitou a ajustar o modelo anterior: substituiu-o. Ao revogar o Capítulo III da Lei nº 11.977/2009, o legislador reconstruiu o instituto sobre premissas distintas, reunidas sob a sigla Reurb (Regularização Fundiária Urbana). O conceito-chave passou a ser o de núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação.

Reconhecida a existência do núcleo, abre-se a via da Reurb, definida em lei como o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas a incorporar os núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

O novo regime preservou a lógica dualista, mas a rebatizou e a reorganizou:

• Reurb-S: a antiga regularização de interesse social converteu-se na modalidade aplicável aos núcleos ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal;
• Reurb-E: a de interesse específico tornou-se a modalidade voltada aos núcleos não enquadrados no critério social.

A distinção é decisiva, porque dela derivam consequências práticas relevantes: na Reurb-S, custas e emolumentos registrais são, em regra, gratuitos ao beneficiário, e o ônus da infraestrutura recai sobre o poder público; na Reurb-E, os custos correm por conta dos próprios beneficiários, na forma da regulamentação.

A mudança mais sensível, contudo, não está na nomenclatura, e sim na arquitetura do procedimento. A Lei nº 13.465/2017 desenhou um rito predominantemente administrativo, cujo protagonismo foi entregue ao município (a quem compete classificar e processar a Reurb) bem como ao oficial de registro de imóveis (responsável pela etapa final de titulação).

Em linhas gerais, o iter compreende:

• A instauração do procedimento, que pode ser requerido por um amplo rol de legitimados, inclusive os próprios beneficiários;
• O processamento, com a elaboração do projeto de regularização, a análise ambiental e urbanística, a notificação de eventuais titulares de domínio e confrontantes e a fase de impugnações;
• A decisão da autoridade municipal, que aprova a Reurb;
• A emissão da Certidão de Regularização Fundiária (CRF), coroando o percurso.

A CRF é a peça que sintetiza a nova sistemática. Trata-se do documento expedido pelo município ao final do procedimento, que atesta a regularização e acompanha o projeto aprovado, a listagem dos ocupantes e a indicação dos direitos reais a serem constituídos.

Levada a registro, a CRF opera a abertura das matrículas das unidades regularizadas e a inscrição dos direitos nela relacionados, dispensando-se a sucessão de atos e a intervenção judicial que caracterizavam o modelo anterior.

Em uma frase: o que antes se buscava, muitas vezes, por meio de uma ação, passou a se obter por meio de uma certidão.

4. A legitimação fundiária: A inovação dogmática do novo regime

Se há um instituto que condensa o espírito da reforma, é a legitimação fundiária. Prevista no art. 23 da Lei nº 13.465/2017, ela constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade, conferida por ato do poder público exclusivamente no âmbito da Reurb àquele que detiver, em núcleo urbano informal consolidado, imóvel público ou privado, como sua unidade imobiliária destinada à moradia.

A qualificação como aquisição originária não é detalhe técnico: significa que a propriedade se constitui livre de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições anteriores, que se extinguem, ressalvadas as exceções legais. Rompe-se, aqui, a cadeia dominial pretérita, e é justamente essa ruptura que confere ao instituto a força de sanear, de uma só vez, vícios de origem que, no regime anterior, teriam de ser dirimidos um a um.

Convém não confundir a legitimação fundiária com a legitimação de posse, que a Lei nº 13.465/2017 também manteve, agora nos arts. 25 e 26. A legitimação de posse continua a ser ato administrativo que reconhece a posse e a inscreve no registro, conversível em propriedade após o cumprimento de requisitos temporais, herdeira, portanto, da lógica gradualista de 2009.

A legitimação fundiária, ao contrário, entrega a propriedade de imediato, por ato do poder público, sem a mediação do tempo de posse. A distinção resume a filosofia da reforma: onde antes havia etapa, passou a haver, em muitos casos, ato único; onde antes se caminhava da posse à propriedade, passou a ser possível chegar diretamente ao domínio.

Essa opção legislativa foi, e segue sendo, objeto de intenso debate doutrinário. Há quem veja na legitimação fundiária uma ferramenta poderosa de inclusão, capaz de destravar milhões de titulações represadas; e há quem alerte para os riscos de uma política de titulação em massa que, ao privilegiar a emissão célere do papel, poderia relegar a segundo plano os aspectos urbanísticos e ambientais que dão sentido à cidade.

O ponto merece registro honesto: a eficiência procedimental não é um valor absoluto, e a boa técnica exige que a celeridade conviva com o controle. Ainda assim, é difícil negar que, do ponto de vista do resultado prático para o cidadão, o instituto representou um avanço na entrega daquilo que a regularização promete.

5. O antes e o depois: Um contraste de procedimentos

Reunidos os elementos, o contraste entre os dois regimes ganha nitidez. Sob a Lei nº 11.977/2009, o caminho típico partia da demarcação urbanística, passava pela legitimação de posse (um título de reconhecimento, não de domínio) e só alcançava a propriedade após o decurso de prazo, frequentemente com escala pelo Judiciário na forma de usucapião.

O eixo do processo, embora administrativo em sua origem, tendia a se judicializar diante de qualquer resistência, e a propriedade era o ponto de chegada de uma jornada longa.

Sob a Lei nº 13.465/2017, o eixo se desloca. O procedimento nasce e amadurece na esfera administrativa municipal, culmina na Certidão de Regularização Fundiária e se completa no registro de imóveis, com a legitimação fundiária permitindo, quando cabível, a aquisição imediata da propriedade.

É o fenômeno da desjudicialização: a transferência, para instâncias administrativas e registrais, de funções antes reservadas ao juiz. O município deixa de ser mero coadjuvante e assume o papel de condutor do processo; o oficial de registro deixa de ser apenas o destinatário de uma ordem judicial e passa a qualificar e a titular com base na CRF. O Judiciário, por sua vez, é chamado não como regra, mas como exceção (quando o consenso administrativo falha).

Vale sintetizar as principais linhas dessa transição:

• Mudança de protagonista: Do juiz para o município e o registrador imobiliário.
• Mudança de instrumento: Da legitimação de posse (título intermediário) para a legitimação fundiária (título originário de domínio), sem prejuízo da manutenção supletiva daquela.
• Mudança de resultado documental: Da sucessão de atos e sentenças judiciais para a Certidão de Regularização Fundiária (CRF) como documento-síntese.
• Mudança de tempo: Um procedimento estruturado para entregar a titulação em ritmo compatível com a magnitude do passivo urbano.

Nenhuma dessas mudanças é isenta de tensões, mas todas apontam na mesma direção: a de um sistema que procura resolver, na porta do cartório, o que antes se arrastava nos corredores do foro.

6. A emergência das varas especializadas em regularização fundiária

Aqui se impõe um aparente paradoxo: se a Lei nº 13.465/2017 desjudicializou a regularização fundiária, por que se assiste, em número crescente de tribunais, ao movimento de criação de varas especializadas em conflitos e regularização fundiária?

A resposta está na compreensão exata do que a desjudicialização significa e do que ela não significa. Desjudicializar não é eliminar o litígio: é reservar o Judiciário para o litígio que efetivamente resiste ao consenso.

A Reurb resolve administrativamente a imensa maioria dos casos pacíficos, mas, precisamente por avançar sobre um território histórico de informalidade, faz aflorar o contencioso que estava latente: impugnações de supostos titulares de domínio, dúvidas registrais suscitadas pelo oficial, conflitos possessórios sobre as mesmas glebas, questões ambientais e disputas envolvendo terras públicas e comunidades tradicionais.

Esse contencioso residual é técnico, sensível e volumoso o suficiente para justificar concentração e especialização. O fundamento constitucional já existia: o art. 126 da Constituição Federal autoriza os tribunais a criar varas especializadas, com competência exclusiva para questões agrárias, exatamente por reconhecer que os conflitos fundiários exigem um juiz próximo da realidade e familiarizado com a matéria.

Sobre essa base, e por estímulo do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), diversos tribunais estruturaram unidades voltadas ao tema. Levantamentos do próprio CNJ dão conta de que múltiplos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais Federais já contam com varas especializadas em questões agrárias e fundiárias, e o movimento tem se ampliado.

Um exemplo recente ilustra bem a tendência: no início de 2026, o Tribunal de Justiça da Bahia instalou varas regionais especializadas em conflitos fundiários e ambientais, com sede em Salvador e em Porto Seguro, abrangendo dezenas de municípios e reunindo, sob competência concentrada, as demandas agrárias, ambientais e as que envolvem direitos de comunidades indígenas e quilombolas.

A justificativa oficial é reveladora do que se busca com a especialização: maior qualidade técnica das decisões, tratamento uniforme de casos semelhantes e celeridade na tramitação. Não por acaso, são os mesmos valores que animam a Reurb, apenas transportados do procedimento administrativo para a jurisdição.

Há, portanto, uma complementaridade, e não uma contradição, entre a desjudicialização promovida pela Lei nº 13.465/2017 e a especialização judicial que se observa nos tribunais. A norma retira do Judiciário o volume de casos pacíficos e o devolve à administração e ao registro; o tribunal, por sua vez, organiza-se para receber, com mais competência e agilidade, o núcleo duro de litígios que sobra. Um movimento alivia o outro.

Para o advogado imobiliarista, isso tem consequência prática direta: a estratégia de regularização precisa ler, desde o início, se o caso é candidato à via administrativa da Reurb ou se já traz em seu ventre um litígio que provavelmente desaguará em uma vara especializada. Cada vez mais, saber quem é o juízo competente e como ele decide passa a integrar o próprio planejamento da regularização.

7. Tensões, críticas e o ponto de equilíbrio

Seria pouco honesto encerrar sem reconhecer que a reforma de 2017 dividiu a comunidade jurídica. De um lado, os que celebram a Reurb como instrumento de justiça social e de eficiência, capaz de converter em patrimônio formal aquilo que a informalidade mantinha em suspenso. De outro, os que enxergam na lei uma inflexão de política pública: a passagem de uma regularização orientada pela função social e pela integração urbanística (tal como concebida no Estatuto da Cidade) para uma prática supostamente mais preocupada com o título do que com a qualidade da cidade que se está a formalizar.

A crítica não deve ser descartada, e o profissional sério a incorpora ao seu juízo:

• É verdade que a celeridade, levada ao extremo, pode fragilizar o controle urbanístico e ambiental;
• É verdade que a legitimação fundiária, ao extinguir a cadeia dominial anterior, exige cautela redobrada na notificação dos interessados, sob pena de sacrificar a segurança jurídica de terceiros;
• É verdade que a Reurb-E, ao transferir custos aos beneficiários, pode encontrar limites de efetividade justamente onde a informalidade convive com a baixa capacidade de pagamento.

O equilíbrio, como quase sempre no Direito, não está nos extremos. Está em operar a Reurb com rigor técnico, respeitando as notificações, os estudos ambientais e a fase de impugnações, de modo que a agilidade do novo procedimento não se faça às custas das garantias que legitimam o próprio ato de regularizar.

8. Considerações finais

A Lei nº 13.465/2017 não foi apenas mais uma reforma legislativa: foi uma mudança de paradigma no modo como o Direito brasileiro trata a distância entre a cidade habitada e a cidade registrada. Ao substituir o modelo gradualista da Lei nº 11.977/2009 por um microssistema de regularização predominantemente administrativo, ao criar a legitimação fundiária como forma originária de aquisição da propriedade e ao consagrar a Certidão de Regularização Fundiária como documento-síntese do procedimento, a norma deslocou o eixo da regularização do foro para o cartório e devolveu à administração municipal o protagonismo do processo.

Esse deslocamento não tornou o juiz dispensável, apenas redefiniu a sua função. Reservado o Judiciário para o contencioso que resiste ao consenso, os tribunais responderam com especialização, e é nesse contexto que se deve ler a criação de varas voltadas aos conflitos e à regularização fundiária: não como sinal de que a desjudicialização falhou, mas como prova de que ela funcionou, concentrando na jurisdição apenas o que a via administrativa não pôde resolver.

Para o advogado imobiliarista, o cenário exige uma dupla fluência: a do procedimento administrativo da Reurb e a da litigância especializada, recompensando quem souber, em cada caso, escolher o caminho certo entre a certidão e a sentença.

Ao final, o que está em jogo transcende a técnica. Regularizar um imóvel urbano é, antes de tudo, reconhecer a legitimidade de uma vida já vivida sobre aquele solo. A Lei nº 13.465/2017 ofereceu ferramentas mais ágeis para esse reconhecimento; cabe aos operadores do Direito manejá-las com a competência e a responsabilidade que o tema exige, para que a promessa da titulação não se reduza a um papel, mas se realize como o que sempre deveria ser: segurança, dignidade e cidade.