A adesão à ata de registro de preços, conhecida como “carona”, tornou-se quase um reflexo automático em muitos órgãos públicos. Se existe uma ata vigente, com fornecedor escolhido e preço já registrado, a reação instintiva é recorrer a ela em nome da agilidade. Aparentemente, todos ganham. A Administração economiza tempo, o gestor resolve uma demanda com rapidez, e o particular encontra uma porta aberta para novas contratações. No entanto, quando se entra no detalhe jurídico, essa aparência de solução simples começa a se desfazer. O que a Lei nº 14.133/2021 permite não é uma licença geral para replicar contratações, mas um uso pontual e tecnicamente justificado da ata como instrumento auxiliar. A “carona” é exceção, não atalho permanente para fugir da licitação própria.
O ponto central é que a licitação que originou a ata resolveu o problema do órgão gerenciador, não o problema de todo o Estado brasileiro. Cada órgão que pretende aderir precisa responder às perguntas básicas que antecedem qualquer contratação. Qual é a necessidade concreta que se busca atender? Qual é o objeto adequado para essa necessidade? Em que quantidade? Por quanto tempo? Em que condições de execução? Por qual preço? Se essas respostas são atropeladas sob o argumento de que “já existe ata”, o risco deixa de ser apenas teórico. Nessa hora, a “carona” passa a se aproximar de uma contratação direta disfarçada.
Os três vícios mais recorrentes
Os vícios mais recorrentes no uso da adesão giram em torno de três movimentos.
O primeiro é o desvio de objeto. O órgão tem uma necessidade que não coincide exatamente com o item da ata, mas se força um encaixe. A especificação técnica muda, o escopo do serviço é ampliado, e a realidade local de execução é completamente diferente daquela que orientou a licitação original. Mesmo assim, o processo segue como se tudo fosse igual. Do ponto de vista jurídico, essa diferença não é detalhe. O Tribunal de Contas da União já identificou, em auditorias, a “aquisição de objeto distinto da ARP objeto de adesão” como grave irregularidade, justamente porque rompe o vínculo entre o preço registrado e o objeto efetivamente contratado. Na prática, o que se tem é uma contratação nova, sem licitação própria e sem hipótese de contratação direta.
O segundo vício é a vantajosidade de fachada. Monta-se uma pesquisa de mercado apressada, com poucas cotações, mal documentada, e ao final a conclusão já esperada aparece: a ata é vantajosa. Esse tipo de construção não resiste a um controle minimamente rigoroso. O TCU vem afirmando, de forma reiterada, que a adesão deve estar apoiada em pesquisa de preços séria, capaz de demonstrar que os valores da ata são compatíveis com o mercado e que a adesão é, de fato, a melhor escolha para a Administração. Sem isso, a carona perde o seu principal fundamento, e o processo se torna frágil, abrindo espaço para imputação de responsabilidade.
O terceiro vício é a inversão da lógica do planejamento. Em vez de o órgão planejar a contratação e, ao final, verificar se alguma ata disponível atende à sua necessidade, acontece o contrário. Primeiro se descobre uma ata “interessante”; depois, a demanda é moldada para caber dentro dela. Essa conduta tem sido associada, em diversos casos, a falhas generalizadas de planejamento e governança do sistema de registro de preços, com risco concreto de favorecimento de determinado fornecedor. A carona, nesse cenário, deixa de ser instrumento de eficiência e passa a ser uma forma de contornar o dever de licitar.
A dimensão penal: arts. 337-E e 337-F do Código Penal
Quando se introduz a dimensão penal, o cenário fica ainda mais sensível. A Lei nº 14.133/2021 alterou o Código Penal e incluiu tipos específicos voltados à repressão de ilícitos em contratações públicas.
O primeiro é a contratação direta ilegal, prevista no artigo 337-E. Ele alcança situações em que se contrata sem observar as hipóteses legais de contratação direta. Quando a ata é usada para substituir uma licitação que deveria ser realizada, apenas para dar aparência de legalidade a uma contratação direta, a conduta do gestor se aproxima do núcleo desse crime.
A segunda figura é a fraude em licitação ou contrato, do artigo 337-F. Aqui, o que está em foco é o uso de artifícios para frustrar a competição ou manipular o resultado da disputa. A “carona” passa a interessar diretamente quando integra um arranjo planejado para restringir a concorrência, direcionar contratações para determinadas atas ou simular pesquisas de preço que, na prática, apenas legitimam uma escolha previamente definida.
A responsabilidade do empresário
Nesses contextos, o particular deixa de ser mero beneficiário de um erro administrativo. O empresário que oferece ata inadequada, pressiona por uma adesão sabidamente incompatível com a realidade do órgão ou participa da montagem de justificativas artificiais passa a atuar como agente do desvio. A posição dele se aproxima da de coautor ou partícipe, especialmente quando há clara intenção de contornar a licitação ou de sustentar uma falsa vantajosidade.
A responsabilidade, portanto, é compartilhada. O gestor responde pela decisão de aderir sem preencher os pressupostos legais. A área técnica responde quando endossa a carona ignorando dados evidentes sobre objeto, quantidade ou preço. A assessoria jurídica responde quando chancela adesões frágeis sem enfrentar os riscos concretos do caso. O particular responde quando deixa de ser apenas contratado e se transforma em articulador da irregularidade.
O caminho da adesão segura
Apesar desse quadro, a “carona” não está condenada. É perfeitamente possível utilizar a adesão à ata com segurança jurídica e em conformidade com a Lei nº 14.133/2021. Para isso, é essencial tratar a adesão com a mesma seriedade de uma licitação própria.
Isso significa instaurar processo administrativo específico, identificar e justificar a necessidade, definir com precisão o objeto, estimar quantidades, demonstrar com pesquisa de mercado atualizada que os preços da ata são compatíveis com o mercado e que a adesão é mais vantajosa do que outras alternativas, além de verificar a identidade do objeto e o respeito aos limites quantitativos e temporais da ata. Significa, também, recusar adaptações criativas que tentem encaixar necessidades complexas em atas que não foram pensadas para aquele fim.
Em síntese, a adesão à ata de registro de preços não é vilã, mas tampouco é carta branca. Quando usada com técnica, planejamento e respeito aos limites legais, pode ser uma ferramenta legítima de racionalização administrativa. Quando usada como atalho para fugir da licitação ou como peça de arranjos artificiais, aproxima gestor e empresário de um terreno em que a discussão deixa de ser apenas de Direito Administrativo e passa a envolver, de forma direta, o risco de responsabilização penal.
Referências
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021.
BRASIL. Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Código Penal. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, RJ, 31 dez. 1940.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.616/2023, Plenário. Processo nº TC 001.616/2023-0. Tomada de Contas Especial. Relator: Ministro Augusto Sherman. Julgado em 9 ago. 2023.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2.630/2024, Plenário. Processo nº TC 026.302/2024-8. Representação. Relator: Ministro Marcos Bemquerer. Julgado em 4 dez. 2024.
NIEBUHR, Karlin Olbertz; POMBO, Rodrigo Goulart de Freitas. A Nova Regulamentação do Sistema de Registro de Preços. In: Novas Questões em Licitações e Contratos (Lei 14.133/20). São Paulo: Lumen Juris, 2023.