Vigência encerrada: os R$ 5,7 bilhões que a MP do Desenrola deixou para trás

A Medida Provisória 1.355 perdeu eficácia em 31 de agosto, com efeito desde a edição. O Congresso tem até 30 de outubro para disciplinar as relações constituídas durante sua vigência e, até o fechamento deste texto, ainda não havia projeto apresentado. O artigo 45 da Lei 14.973/2024, que havia sido afastado pela MP, voltou a produzir efeitos; enquanto isso, os recursos permanecem no Fundo Garantidor de Operações.

Humberto Lira Coutinho, membro do escritório Esteves & Baggio Advogados. Advogado, OAB/RJ nº 255.149. Especialista em Direito Consultivo.

A Medida Provisória 1.355 encerrou sua vigência em 31 de agosto, sem ter sido votada pelo Congresso Nacional. A comissão mista designada para examiná-la, em maio, não chegou a se reunir. Em 4 de setembro, o presidente do Congresso assinou o Ato Declaratório nº 89, registrando o fim da vigência, e a ficha da matéria passou a indicar a situação “sem eficácia”.

Os R$ 5,7 bilhões transferidos durante a vigência da medida, porém, continuam no Fundo Garantidor de Operações (FGO). É justamente nessa diferença entre a perda de eficácia da norma e a permanência dos efeitos concretos produzidos por ela que se concentra a principal controvérsia jurídica.

Desde a edição

A Constituição estabelece, no artigo 62, § 3º, que a medida provisória não convertida em lei perde eficácia desde a edição. As relações jurídicas constituídas durante sua vigência ficam sujeitas à disciplina do Congresso por decreto legislativo.

No caso da MP 1.355, o artigo 12 determinou a transferência “imediata” ao Fundo Garantidor de Operações, administrado pelo Banco do Brasil, dos valores que constavam até o fim de 2024 como recursos a devolver no sistema do Banco Central. A portaria regulamentadora concedeu cinco dias úteis às instituições financeiras, e os repasses foram realizados em meados de maio.

A comunicação aos titulares veio na sequência. O artigo 13 previa a publicação de edital depois que os valores já estivessem no fundo. O edital foi publicado em 21 de maio no Diário Oficial, com prazo de trinta dias para contestação. Embora a MP previsse que o titular poderia consultar ali o montante, a instituição, a agência e o número da conta, o texto publicado não individualizou valores e remeteu os interessados ao site do Banco Central.

Os recursos passaram a servir de garantia ao Novo Desenrola, programa que também terminou em 31 de agosto, depois de renegociar R$ 28,4 bilhões em dívidas de famílias. Segundo a Fazenda, o FGO ainda não havia sido acionado para honrar operações. Dados do fundo divulgados pelo jornal O Globo indicavam, em setembro, atraso em cerca de 30% das renegociações parceladas, número que o ministério informou ainda estar conferindo com as instituições financeiras.

O retorno do artigo 45

O artigo 45 da Lei 14.973/2024 determinava a transferência ao Tesouro Nacional dos saldos de contas de depósito com cadastro desatualizado. O artigo 26 da MP 1.355 afastou essa regra enquanto a medida esteve em vigor, abrindo espaço para a utilização dos recursos no FGO.

Do ponto de vista constitucional, a medida provisória não produz revogação definitiva da lei anterior. Enquanto vigora, suspende sua eficácia; com a perda de eficácia da MP, a norma anterior volta a produzir efeitos. O Supremo Tribunal Federal adotou essa premissa, entre outros casos, na ADI 5.709, relatada pela Ministra Rosa Weber.

No texto compilado da Lei 14.973 disponibilizado pela Presidência da República, o artigo 45 aparece com a indicação de que havia sido revogado pela MP 1.355, acompanhada da informação de “vigência encerrada”, e também reaparece integralmente. Seu § 2º estabelece que os saldos não reclamados “passarão ao domínio da União e serão apropriados pelo Tesouro Nacional como receita orçamentária primária”.

A sobreposição entre os regimes, contudo, não é completa. O artigo 45 alcança especificamente contas de depósito com cadastro desatualizado, enquanto o Sistema de Valores a Receber é mais amplo e inclui, por exemplo, tarifas cobradas indevidamente, cotas de cooperativas e sobras de consórcios. Nos pontos em que há coincidência, surge uma situação jurídica particular: os recursos foram transferidos ao fundo com base em uma norma que perdeu eficácia, ao mesmo tempo em que a regra restabelecida indica outro destino para esses saldos.

O artigo 62, § 11, da Constituição pode oferecer fundamento para preservar relações jurídicas efetivamente constituídas durante a vigência da MP. A discussão, porém, é distinta quanto à própria suspensão do artigo 45, uma vez que a revogação temporária da norma não se confunde, por si só, com uma relação jurídica constituída.

Aguardando edição do Projeto de Decreto Legislativo

A ficha da MP no portal do Congresso indica o período de 1º de setembro a 30 de outubro para a edição do decreto legislativo previsto no artigo 62 da Constituição. Até o fechamento deste texto, não havia projeto apresentado na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal.

Na ausência do decreto, aplica-se o § 11 do artigo 62: as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da medida provisória conservam-se por ela regidas. O dispositivo busca evitar que a perda de eficácia da MP desfaça automaticamente situações já consolidadas no período em que ela produziu efeitos.

Na ADPF 216, relatada pela Ministra Cármen Lúcia, o Supremo delimitou essa preservação ao afirmar que a manutenção dos efeitos não pode equivaler à permanência da própria medida provisória em vigor, sob pena de deslocar para o Executivo uma competência que pertence ao Legislativo. Também é necessária a existência de relação jurídica efetivamente constituída.

Ainda não há definição específica do Supremo sobre a aplicação desse entendimento a uma transferência de bilhões de reais consumada durante a vigência de medida provisória posteriormente caducada. A experiência desde a Emenda Constitucional nº 32/2001, contudo, revela que a aprovação de decretos legislativos para disciplinar os efeitos de MPs que perderam eficácia é incomum, razão pela qual o § 11 assume relevância prática especial em situações como esta.

O debate orçamentário

A destinação dos valores também chegou ao Tribunal de Contas da União. Em 23 de agosto, o Ministro Walton Alencar Rodrigues concedeu medida cautelar para impedir que os recursos esquecidos fossem utilizados como garantia de novas operações do Desenrola e determinou o recolhimento à Conta Única do Tesouro.

Na decisão, apontou “fortes indícios de que os recursos incorporados ao FGO com base na MP 1.355/2026 não observaram o dever de arrecadação, gestão e aplicação por intermédio do regular processo orçamentário e financeiro da União”. A controvérsia, portanto, não se limitou à vigência da medida provisória: alcançou também a forma pela qual recursos privados transferidos ao fundo passaram a integrar uma política pública de garantia.

Em 25 de agosto, o plenário do TCU revogou a cautelar por cinco votos a três, acompanhando o Ministro Odair Cunha, que destacou o risco de instabilidade jurídica para instituições financeiras e mutuários que ainda finalizavam seus contratos. O mérito da questão continuou pendente.

Poucos dias depois, com a perda de eficácia da MP, o artigo 45 da Lei 14.973 voltou a produzir efeitos e passou novamente a prever a apropriação desses saldos pelo Tesouro Nacional como receita orçamentária primária. O resultado é uma convergência entre duas discussões que vinham sendo conduzidas separadamente: a validade da destinação ao FGO e o tratamento orçamentário previsto pela legislação anterior.

Sem prévia ciência do beneficiário

A controvérsia também apresenta uma dimensão relacionada ao direito de propriedade, ao contraditório e à ciência dos titulares. O Supremo já examinou situação semelhante em matéria de precatórios.

A Lei 13.463/2017 previa o cancelamento automático de precatórios federais não sacados por dois anos. Na ADI 5.755, relatada pela Ministra Rosa Weber, o plenário declarou inconstitucional o cancelamento realizado pela instituição financeira depositária sem prévia ciência do beneficiário ou formalização de contraditório.

O precedente suscita dúvida relevante sobre a suficiência do procedimento adotado para os valores esquecidos. No caso da MP 1.355, o edital conferiu trinta dias para contestação, embora o Estado dispusesse, em diversas situações, de dados capazes de individualizar o titular, como nome, CPF, banco, agência e conta. O próprio edital, além disso, não informava os valores individualmente e remetia à consulta no sistema do Banco Central.

Em matéria de depósitos judiciais, o Supremo já adotara linha semelhante, inclusive na ADI 5.072, ao discutir limites à transferência de valores e possíveis violações ao direito de propriedade.

Dentro da própria Lei 14.973, há tratamentos distintos. O artigo 39, relativo a depósitos judiciais, prevê ciência do interessado nos autos e prazo de cinco anos para requerer a devolução. O artigo 45, referente a contas esquecidas, adotou edital e prazo significativamente menor. Essa diferença de procedimento é juridicamente relevante e tende a integrar o debate sobre proporcionalidade e efetividade da ciência dos titulares.

Com o restabelecimento do artigo 45, volta também o regime originalmente previsto em 2024. A MP não alterou o artigo 47, que afasta a incidência da Lei 2.313/1954. Assim, permanece afastado, para esses depósitos, o regime anterior que previa vinte e cinco anos de espera e três publicações antes do recolhimento dos valores ao Tesouro, além de declarar imprescritíveis determinados depósitos populares.

Contados do edital

O artigo 46 da Lei 14.973 estabelece prazo de seis meses para o titular buscar o Judiciário, contado do edital previsto no artigo 45. A dificuldade é que o edital específico dessa lei não chegou a ser publicado. O edital de 21 de maio foi editado com fundamento na MP 1.355, que estendia a ele o prazo do artigo 46.

Com a perda de eficácia da medida provisória, formou-se incerteza sobre o marco inicial do prazo. Por cautela, a data de 21 de maio merece ser considerada na avaliação jurídica de cada caso, o que levaria ao termo de 21 de novembro. Também é recomendável examinar com atenção orientações que contam os seis meses somente após o fim do período de trinta dias destinado à contestação, pois a redação do artigo 46 vincula o prazo à publicação do edital.

No Supremo, as ações propostas pelas administradoras de consórcio, ADIs 7.979 e 7.992, foram reunidas em 28 de agosto e encaminhadas à Procuradoria-Geral da República. Como ambas questionam medidas provisórias que já perderam eficácia, há possibilidade de discussão sobre perda superveniente de objeto, conforme precedentes da Corte. Em 2018, por exemplo, o Ministro Ricardo Lewandowski julgou prejudicada a ADI 5.809 após a medida provisória impugnada deixar de vigorar.

Há exceções. Na ADI 3.106, o Supremo prosseguiu no exame para disciplinar efeitos residuais. Ainda assim, caso as ações diretamente voltadas às MPs não avancem, permanece a ADI 7.720, ajuizada contra a própria apropriação dos recursos esquecidos pelo Tesouro prevista na Lei 14.973. Com o retorno da eficácia do artigo 45, essa ação ganha relevância renovada para a definição jurídica da matéria.

Até o fechamento deste texto, não haviam sido divulgados dados consolidados sobre o número de contestações apresentadas nem sobre o montante efetivamente devolvido aos titulares. Essa ausência de informação dificulta dimensionar os efeitos concretos das medidas adotadas e reforça a importância de maior transparência sobre a situação dos recursos.

Até 30 de outubro, prazo indicado para atuação do Congresso, os valores permanecem diante de três destinos juridicamente possíveis: o FGO, onde estão atualmente; o Tesouro Nacional, indicado pelo artigo 45; ou a restituição aos respectivos titulares, quando cabível. A MP perdeu eficácia, mas a controvérsia sobre o destino dos R$ 5,7 bilhões permanece aberta.

Texto fechado em 23 de setembro de 2026. Situação processual das ADIs conforme o portal do STF; tramitação da MP 1.355 conforme o portal do Congresso Nacional.

A Medida Provisória nº 1.355 perdeu eficácia sem votação no Congresso Nacional. Com isso, os mais de R$ 5,7 bilhões em valores esquecidos do Banco Central que haviam sido transferidos para o Fundo Garantidor de Operações (FGO) para lastrear o programa Desenrola ficaram em um limbo jurídico.

Pela Constituição (art. 62, § 3º), a MP que perde validade deixa de produzir efeitos desde a sua edição. Além disso, a sua queda provocou o retorno automático do art. 45 da Lei 14.973/2024, que determina a transferência desses mesmos saldos para o Tesouro Nacional como receita orçamentária primária.

O Congresso tem até 30 de outubro para editar um decreto legislativo e definir as relações jurídicas criadas no período. Caso não o faça, a incerteza jurídica se agrava, especialmente quanto ao prazo de seis meses para que os titulares contestem a apropriação de seus valores na Justiça.

O precedente da ADI 5.755 do STF já fixou que o confisco ou cancelamento de valores sob guarda de instituições financeiras sem a prévia notificação pessoal do titular viola as garantias constitucionais da propriedade e do contraditório.

Confira o artigo técnico completo assinado pelo advogado Humberto Lira Coutinho no portal Lawletter. Acesse o link da nossa bio para ler na íntegra.

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