O Projeto de Lei nº 411/2024 e as instituições de longa permanência para idosos: Uma análise para o empresário do setor

O Senado Federal analisa o Projeto de Lei nº 411/2024, proposição que introduz alterações pontuais no Estatuto da Pessoa Idosa (Lei nº 10.741/2003) e revoga expressamente dispositivo da Política Nacional do Idoso (Lei nº 8.842/1994) relativo aos requisitos para permanência em instituições asilares de caráter social.

A proposta legislativa, que iniciou sua tramitação na Câmara dos Deputados em 2007 (originária do PL nº 2.613/2007) e obteve aprovação naquela Casa em fevereiro de 2024, aporta na Câmara Alta no momento em que o segmento privado responde pela quase totalidade da oferta nacional desses serviços.

Compreender o alcance dogmático e operacional do projeto impõe delimitar a exata natureza da instituição de longa permanência para idosos, distingui-la dos estabelecimentos estritamente hospitalares ou clínicos, mensurar os reflexos econômicos de sua eventual descaracterização e antecipar as salvaguardas contratuais e de governança exigidas pelo mercado corporativo de cuidados continuados.

O que é uma instituição de longa permanência para idosos: Cenário demográfico e predominância privada

A Instituição de Longa Permanência para Idosos (ILPI) consubstancia o termo técnico-jurídico aplicável a estabelecimentos coletivos destinados à moradia de pessoas com 60 anos ou mais em condições de vulnerabilidade social ou que optem pelo acolhimento institucional, dotadas ou não de suporte familiar.

A definição regulatória repousa na Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) Anvisa nº 502/2021, que a qualifica como entidade de caráter eminentemente residencial e assistência social, submetida a padrões mínimos de salubridade, habitabilidade e dignidade.

A ILPI assegura moradia, suporte alimentar, higienização corporal, convivência comunitária e apoio de cuidadores nas atividades básicas da vida diária (AVDs). Não constitui hospital, ambulatório, clínica médica ou centro de internação terapêutica. A assistência médica e de enfermagem especializada do residente deve ser prestada pela rede do Sistema Único de Saúde (SUS) ou pela saúde suplementar, viabilizada pelo Plano de Atenção Integral à Saúde pactuado com o gestor local.

No mercado consumidor, a atividade assume rótulos comerciais como residenciais sênior, lares de repouso ou abrigos, pluralidade terminológica que alimenta frequentes distorções regulatórias e judiciais.

Essa estrutura operacional dialoga diretamente com a transição demográfica brasileira:

• Segundo as Projeções da População divulgadas pelo IBGE em 2024, a proporção de indivíduos idosos quase dobrou entre 2000 e 2023, saltando de 8,7% para 15,6% da população, com estimativa de atingir 37,8% em 2070 (aproximadamente 75 milhões de idosos);
• Conforme dados da Receita Federal apresentados na Comissão de Direitos Humanos do Senado Federal, o Brasil registrava, em fevereiro de 2026, 11.119 estabelecimentos ativos com atividade econômica principal de ILPI;
• Desse montante, apenas 59 unidades ostentam titularidade pública, restando 99,5% do mercado sob gestão privada, dividida entre entidades beneficentes históricas e empresas societárias com fins lucrativos financiadas diretamente pelas mensalidades dos residentes (57% do custeio global provém dos próprios idosos).

Um segmento econômico que se expande por força demográfica estrutural demanda estabilidade normativa, critérios proporcionais de vigilância sanitária e diferenciação nítida entre assistência social residencial e atenção à saúde.

A fronteira jurídica entre ILPI e clínica geriátrica

A expressão vulgar "casa de repouso" mascara uma bifurcação regulatória substancial estabelecida pela Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE/IBGE) e pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária:

• Subclasse CNAE 8711-5/01 (Clínicas e residências geriátricas): Compreende serviços de assistência integral à saúde destinados a idosos desprovidos de condições de vida independente, englobando obrigatoriamente cuidados médicos, suporte psicológico e equipe de enfermagem em regime contínuo. Trata-se de estabelecimento assistencial de saúde submetido às rígidas exigências de projeto físico (RDC Anvisa nº 50/2002), boas práticas sanitárias (RDC nº 63/2011), segurança do paciente (RDC nº 36/2013) e gerenciamento de resíduos biológicos (RDC nº 222/2018), com exigência de responsável técnico médico ou de enfermagem;
• Subclasse CNAE 8711-5/02 (Instituições de longa permanência para idosos): Classificada no campo da assistência social residencial, destina-se a fornecer habitação, alimentação e lazer, admitindo apenas cuidados médicos e de enfermagem pontuais ou esporádicos. Rege-se fundamentalmente pela RDC Anvisa nº 502/2021, que fixa sua vocação institucional como residência coletiva e impõe o dever de articulação com a rede pública ou privada para procedimentos invasivos de saúde.

A disparidade numérica apurada pela Receita Federal, indicando aproximadamente 11 mil ILPIs em atividade para pouco mais de mil clínicas geriátricas registradas, evidencia o impacto econômico direto dessa classificação. A conversão forçada de uma ILPI em clínica geriátrica quadruplica os custos fixos de folha e instalações, inviabilizando a operação da maioria dos estabelecimentos residenciais.

A revogação do parágrafo único do art. 4º da Lei nº 8.842/1994 e seus reflexos

O art. 2º do PL nº 411/2024 propõe a revogação do parágrafo único do art. 4º da Lei nº 8.842/1994 (Política Nacional do Idoso), preceito que veda expressamente a permanência de idosos portadores de enfermidades que exijam assistência médica ou de enfermagem permanente em instituições asilares de caráter social.

Embora setores técnicos tenham sustentado em audiência pública do Senado que o dispositivo transforma compulsoriamente a ILPI em estabelecimento hospitalar, a revogação de uma proibição legal não institui, por si só, um dever prestacional de saúde nem altera a classificação cadastral da entidade.

O risco concorrencial e jurídico reside na perda de um referencial de contenção:

• A regra revogada servia de base para autuações fiscais descabidas quando a instituição abrigava residentes que evoluíam para quadros de demência avançada ou dependência funcional profunda;
• Simultaneamente, funcionava como salvaguarda defensiva contra pressões de familiares e hospitais que pretendiam compelir a ILPI a manter residentes em ventilação mecânica ou estágios agudos de descompensação sem o devido aparato hospitalar.

Ao extinguir o preceito sem erigir uma delimitação clara de responsabilidades pelo custeio da saúde, o projeto abre margem para que órgãos de controle, conselhos profissionais de classe e o Ministério Público demandem a contratação de médicos e enfermeiros em tempo integral em moradias coletivas.

Essa investida colide com a jurisprudência consolidada dos tribunais:

• O Tribunal de Justiça de Minas Gerais (Apelação Cível nº 1.0000.23.215430-2/001) firmou que tarefas rotineiras de asseio corporal, alimentação assistida e auxílio na mobilidade constituem funções típicas de cuidadores, inexistindo obrigação de manter equipe médica ou de enfermagem contínua;
• O Superior Tribunal de Justiça, em decisão monocrática do Ministro Herman Benjamin no AREsp nº 2.412.256, ratificou que a prestação acessória de cuidados básicos não atrai a obrigatoriedade de manter enfermeiro em tempo integral nos moldes do art. 15 da Lei nº 7.498/1986, diante da natureza residencial da ILPI.

As alterações propostas ao Estatuto da Pessoa Idosa

O substitutivo do PL nº 411/2024 aprovado pela Câmara dos Deputados restringiu a proposição a cinco modificações na Lei nº 10.741/2003, as quais revelam descompassos com a técnica legislativa e a regulação sanitária setorial:

• Aquisição de medicamentos e equipamentos (art. 15, § 8º): A inclusão de autorização formal para que a ILPI adquira fármacos diretamente no capítulo do direito à saúde tende a transferir à entidade o ônus da judicialização pública de medicamentos de alto custo (disciplinada pelo STF no Tema 500), além de conflitar com o art. 40 da RDC Anvisa nº 502/2021, que veda o estoque genérico de substâncias sem prescrição nominal individualizada;
• Requisitos de acessibilidade física (arts. 48 e 50, IV): Impõe conformidade expressa com a Lei Brasileira de Inclusão (Lei nº 13.146/2015), preceito redundante em relação às exigências já positivadas pela Lei nº 10.098/2000 e pela norma da Anvisa;
• Nutrição individualizada (art. 50, III): Determina oferta alimentar estritamente ajustada às particularidades clínicas e nutricionais de cada residente, exigência de mérito que consolida a necessidade corporativa de manter profissional de nutrição sob anotação de responsabilidade técnica;
• Capacitação obrigatória em Libras (art. 50, XVIII): Exige no mínimo um empregado capacitado na Língua Brasileira de Sinais em cada estabelecimento, desconsiderando que a quase totalidade dos impedimentos de comunicação decorre de síndromes demenciais, e não de deficiência auditiva primária;
• Vigilância por câmeras com gravação contínua (art. 50, XIX): Determina a instalação compulsória de sistemas de monitoramento por vídeo em áreas comuns e de socialização, sem delimitar prazos de guarda ou prever salvaguardas perante a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD).

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 4.874 e a ADI 5.501, assentou a higidez do poder normativo técnico da Anvisa para disciplinar rotinas operacionais e processos de vigilância sanitária, advertindo que o Poder Legislativo não deve imiscuir-se em detalhes técnicos de gestão executiva desprovidos de prévia Análise de Impacto Regulatório (Lei nº 13.848/2019).

Monitoramento eletrônico, inteligência artificial e os impactos da LGPD

A obrigatoriedade de instalação de câmeras de vigilância com gravação contínua em áreas comuns de convivência atrai repercussões jurídicas e tecnológicas sensíveis:

• Tratamento de dados pessoais sensíveis: A imagem de pessoas idosas em ambiente residencial de cuidado prolongado, quando associada à fragilidade física, uso de fraldas descartáveis ou limitação motora, assume a condição jurídica de dado pessoal sensível referente à saúde (Lei nº 13.709/2018, art. 5º, II). A conservação indiscriminada de acervos audiovisuais sem prazo legal de descarte expõe a instituição a penalidades administrativas da ANPD e à responsabilização civil perante a família do acolhido;
• Congelamento tecnológico versus neutralidade da norma: A redação do projeto ignora o desenvolvimento de ferramentas de ponta voltadas à segurança sem invasão da intimidade, como sensores volumétricos de piso para prevenção de quedas, dispositivos vestíveis (wearables) de localização e monitoramento biométrico, e sistemas de inteligência artificial com ofuscação algorítmica de rostos;
• Governança de privacidade: Caso o monitoramento incorpore reconhecimento facial ou processamento automatizado por IA, impõe-se a elaboração de Relatório de Impacto à Proteção de Dados Pessoais (RIPD) e a garantia de revisão humana de deliberações (arts. 20 e 38 da LGPD), além da vedação estrita de captação de imagens em sanitários, leitos e áreas de higiene íntima.

O marco regulatório municipal de São Paulo (Lei nº 17.691/2021) fornece subsídio técnico ao delimitar a facultatividade dos circuitos nas áreas coletivas, condicionada à afixação de sinalização ostensiva e consentimento informado.

As omissões estruturais do PL nº 411/2024 para o setor produtivo

A tramitação legislativa peca por negligenciar os cinco eixos estruturais indispensáveis à viabilidade econômica e jurídica da rede privada de acolhimento:

• 1. Natureza jurídica do serviço: Necessidade de fixação em lei formal sobre a condição da ILPI como serviço residencial de assistência social com retaguarda externa de saúde, afastando a equiparação compulsória a estabelecimentos hospitalares para fins de encargos de pessoal e tributação;
• 2. Reconhecimento da retaguarda privada de saúde: Reconhecimento expresso de que a cobertura por operadoras de planos de saúde, atendimento médico domiciliar (home care) contratado pela família ou médicos particulares supre integralmente a obrigação do Plano de Atenção à Saúde exigido pela vigilância sanitária;
• 3. Harmonização do licenciamento sanitário e zoneamento urbano: Criação de diretriz federal de licenciamento unificado que contenha a dispersão de leis estaduais divergentes e impeça cassações sumárias de alvarás de funcionamento por conflitos de zoneamento municipal em bairros residenciais;
• 4. Relação de consumo e tipicidade dos contratos de hospedagem e cuidado: Regulamentação civil específica dos contratos de ILPI com fins lucrativos celebrados sob a égide do CDC, disciplinando cláusulas de rescisão, transferência compulsória por agravamento de quadro clínico, precificação escalonada por grau de dependência e responsabilidade por quedas acidentais inerentes à fragilidade biológica;
• 5. Regime de transição e segurança jurídica: Inobservância dos arts. 22 e 23 da LINDB ao conferir prazo exíguo de 180 dias para reformas estruturais de acessibilidade física, contrastando com a revogação de vigência imediata que altera o padrão regulatório do setor de forma desordenada.

Recomendações estratégicas para a governança corporativa das ILPIs

Diante do horizonte de deliberação no Senado Federal e posterior retorno dos autos à Câmara dos Deputados (CF/88, art. 65, parágrafo único), a assessoria jurídica das entidades e investidores deve adotar cinco providências preventivas imediatas:

• Adequação estrita do objeto social e CNAE: Ajustar o cadastro nacional de pessoas jurídicas para refletir fielmente a atividade desenvolvida, mantendo a subclasse CNAE 8711-5/02 para assistência residencial e reservando a 8711-5/01 unicamente a quem opere efetivamente como clínica médica, alinhando a comunicação de marketing e propostas comerciais para expurgar expressões como "atendimento médico permanente" ou "enfermagem integral" que geram vinculação contratual de consumo (CDC, arts. 30 e 31);
• Formalização documental da retaguarda de saúde: Inserir em todos os prontuários, regimentos internos e planos individuais de cuidado a identificação precisa do serviço de referência de cada residente, seja a Unidade Básica de Saúde territorial, a empresa de atenção domiciliar ou o plano privado de saúde;
• Revisão analítica dos contratos de acolhimento: Estruturar cláusulas específicas de limitação de escopo, previsão de reajustes contratuais periódicos atrelados à variação dos graus de dependência funcional apurados por escalas geriátricas validadas e fixação de procedimento de alta ou transferência hospitalar diante da perda de autonomia incompatível com o perfil residencial;
• Estruturação de programa de governança em privacidade (LGPD): Tratar a captação audiovisual como tratamento de dados sensíveis, expedindo política interna de descarte em prazo razoável, vedando câmeras em dormitórios sem consentimento inequívoco, proibindo o monitoramento em banheiros e priorizando sensores inteligentes de movimento;
• Articulação associativa e mapeamento de riscos federativos: Engajar as mantenedoras perante as federações setoriais para proposição de emendas parlamentares substitutivas no Congresso e mapear preventivamente a legislação municipal de uso e ocupação do solo de cada unidade da rede.

Conclusão

O envelhecimento da população brasileira impõe a consolidação de uma rede de cuidados continuados robusta, ética e sustentável. A intervenção do Estado não pode asfixiar a iniciativa privada que sustenta mais de 99% das moradias coletivas em atividade no território nacional.

O Projeto de Lei nº 411/2024, ao concentrar-se em imposições periféricas e revogar a baliza protetiva da Lei nº 8.842/1994 sem definir com segurança a fronteira da responsabilidade em saúde, descura do papel de marco regulatório moderno.

A higidez do setor reclama a delimitação técnica de competências, o respeito à autonomia regulatória da Anvisa e a segurança jurídica contratual indispensável para viabilizar investimentos privados que garantam acolhimento com dignidade e técnica à pessoa idosa.