Guarda Municipal ou Polícia Municipal? O que o STF decidiu na ADPF 1214 e por que o nome importa

A controvérsia sobre a nomenclatura das guardas municipais, intensificada após decisões recentes do Supremo Tribunal Federal que ampliaram suas atribuições, chegou ao Plenário da Corte. No julgamento da ADPF 1214, concluído em sessão virtual, o STF declarou inconstitucional a alteração legislativa, pelo Município de São Paulo, da denominação “guarda municipal” para “polícia municipal”.

A decisão, tomada por maioria de oito votos a dois, tem alcance nacional e encerra uma tendência normativa que vinha se espalhando por diversos municípios brasileiros. Mais do que uma disputa terminológica, o julgamento consolida um entendimento estruturante: em um Estado federativo, a nomenclatura dos órgãos públicos não é escolha discricionária do legislador local, mas elemento da identidade institucional definida pela Constituição e pelas normas gerais federais.

Este artigo reconstrói a evolução jurisprudencial até a ADPF 1214, apresenta os fundamentos da decisão e destaca os pontos mais relevantes para concursos públicos.

O ponto de partida: o artigo 144 da Constituição

A disciplina da segurança pública está concentrada no artigo 144 da Constituição. O caput do dispositivo elenca os órgãos incumbidos da função: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, polícias civis, polícias militares, corpos de bombeiros militares e, por força da Emenda Constitucional 104/2019, as polícias penais.

As guardas municipais, por sua vez, aparecem apenas no § 8º do mesmo artigo:

“Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”

A localização topográfica do dispositivo — fora do caput e em parágrafo apartado — foi, durante décadas, o principal argumento para que o Supremo afastasse a qualificação das guardas municipais como órgãos de segurança pública. Prevalecia a leitura de que o rol do caput era taxativo e que as guardas teriam função meramente patrimonial.

A virada jurisprudencial: da ADPF 995 ao Tema 656

Esse entendimento restritivo foi progressivamente revisto.

Na ADPF 995, o STF flexibilizou a taxatividade do rol do caput do artigo 144 e reconheceu expressamente que a guarda municipal é órgão de segurança pública. A Corte não declarou o rol exemplificativo, mas admitiu que órgãos mencionados nos parágrafos do artigo também integram o sistema de segurança pública.

O passo seguinte foi dado no Tema de Repercussão Geral 656, julgado em fevereiro de 2025. Nesse precedente, o Supremo afirmou que a guarda municipal não é mera guarda patrimonial e que a proteção de bens, serviços e instalações municipais, prevista no § 8º do artigo 144, deve ser compreendida em sentido funcional: o órgão pode realizar policiamento ostensivo e comunitário para assegurar o uso regular desses bens e serviços pela população.

A tese fixada no Tema 656 explicitou os limites dessa atuação:

“É constitucional, no âmbito dos Municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas guardas municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no artigo 144 da Constituição e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, VII, da Constituição. Conforme o artigo 144, § 8º, da Constituição, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.”

Três pontos merecem destaque nessa tese:

• Exercício de policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições das demais forças;
• Vedação absoluta ao exercício de polícia judiciária;
• Submissão ao controle externo do Ministério Público, por se tratar de atividade policial, nos termos do artigo 129, VII, da Constituição.

A referência expressa às normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional decorre da natureza concorrente da competência legislativa em matéria de segurança pública: cabe à União editar as normas gerais, às quais os municípios devem se submeter.

O movimento legislativo local: a renomeação como “polícia municipal”

Na esteira do Tema 656, diversos municípios iniciaram um movimento legislativo para alterar a denominação de suas guardas para “polícia municipal”. O Município de São Paulo aprovou alteração em sua Lei Orgânica nesse sentido. Itaquaquecetuba, também na Grande São Paulo, promoveu mudança análoga por lei municipal ordinária. Outros municípios seguiram o mesmo caminho.

O Ministério Público do Estado de São Paulo reagiu ao movimento por meio de ações diretas de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça paulista. Em ambos os casos — tanto no do Município de São Paulo quanto no de Itaquaquecetuba —, o TJSP concedeu liminar para suspender as normas municipais.

O fundamento das liminares era pragmático: caso as alterações não fossem suspensas imediatamente, a eventual declaração de inconstitucionalidade ao final do julgamento obrigaria os municípios a desfazer gastos significativos com repintura de viaturas, confecção de novos uniformes e adequação administrativa. Preservava-se, assim, o interesse público.

O precedente monocrático na Reclamação 77.357

Contra a liminar proferida no caso de Itaquaquecetuba, foi ajuizada no Supremo a Reclamação 77.357, sob o argumento de que a decisão do TJSP violaria o Tema 656, a ADPF 995 e outros precedentes da Corte.

O ministro Flávio Dino, relator, julgou a reclamação parcialmente procedente em decisão monocrática. A lógica foi a seguinte: a lei municipal de Itaquaquecetuba continha dois núcleos normativos distintos. O primeiro autorizava a guarda municipal a realizar policiamento ostensivo; quanto a ele, a lei era constitucional, em linha com o Tema 656. O segundo alterava a denominação do órgão para “polícia municipal”; nesse ponto, a decisão do TJSP que suspendera a norma estava correta.

A ratio decidendi da parcela desfavorável foi clara: a Constituição denomina o órgão como guarda municipal, e os nomes das instituições públicas têm significado jurídico. Permitir que cada município adotasse uma denominação própria comprometeria a uniformidade do sistema constitucional de segurança pública e distorceria o papel institucional do órgão.

Tratava-se, contudo, de decisão monocrática. Faltava pronunciamento colegiado do Plenário — que viria com a ADPF 1214.

A ADPF 1214: o Plenário consolida a tese

A ADPF 1214 foi ajuizada contra a decisão liminar do TJSP que suspendera a alteração promovida na Lei Orgânica do Município de São Paulo. O Plenário do Supremo, em julgamento virtual sob relatoria do ministro Flávio Dino, julgou a ação improcedente por oito votos a dois.

A improcedência significa, na prática, a confirmação da liminar do TJSP e a consolidação, em sede de controle concentrado e pelo Plenário, da inconstitucionalidade da renomeação.

A tese fixada foi a seguinte:

“Por determinação do artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, regulamentado pelas Leis 13.022/2014 e 13.675/2018, aplica-se a expressão ‘guardas municipais’ em todo o território nacional, sendo vedada a substituição por ‘polícia municipal’ e denominações similares.”

Os fundamentos da decisão

O voto do relator, acompanhado pela maioria, estrutura-se em três linhas argumentativas principais.

Primeiro fundamento: a coerência do arcabouço normativo federal.

Tanto a Constituição quanto a legislação infraconstitucional federal utilizam, de maneira deliberada e sistemática, a nomenclatura “guardas municipais”. A Lei 13.675/2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública, lista, em seu artigo 9º, as guardas municipais como integrantes operacionais do sistema — sem, contudo, atribuir-lhes a denominação de polícia. O Estatuto Geral das Guardas Municipais, Lei 13.022/2014, segue a mesma linha, detalhando atribuições sem qualquer referência à nomenclatura pretendida pelos entes locais. O Decreto 11.841/2023 reforça esse padrão.

Segundo fundamento: a nomenclatura como elemento de identidade institucional.

Para o Supremo, a denominação “guarda municipal” não é meramente simbólica. Ela integra a identidade institucional do órgão, delimita suas funções e posiciona-o dentro do sistema de segurança pública. Permitir que cada município adote nomenclatura própria representaria precedente perigoso, pois abriria caminho para que outras instituições expressamente previstas na Constituição — como câmaras municipais ou prefeituras — fossem igualmente renomeadas. A terminologia constitucional assegura coerência e estabilidade ao ordenamento em um Estado federal no qual a autonomia dos entes subnacionais é limitada e não se confunde com soberania.

Terceiro fundamento: a repartição de competências legislativas.

Segurança pública é matéria de competência legislativa concorrente (artigo 24 da Constituição). Cabe à União fixar normas gerais, e as normas gerais federais em vigor adotam uniformemente a expressão “guardas municipais”. Lei municipal que substitui essa denominação por “polícia municipal” conflita com a legislação federal de normas gerais — extrapolando, portanto, a competência local.

O que a decisão não altera

É importante delimitar com precisão o alcance da ADPF 1214. A decisão não retrocede na compreensão funcional das guardas municipais construída na ADPF 995 e no Tema 656. Permanecem íntegras as seguintes conclusões:

• A guarda municipal é órgão de segurança pública;
• Pode realizar policiamento ostensivo e comunitário no âmbito municipal;
• Submete-se ao controle externo do Ministério Público, por exercer atividade policial;
• Está vedada, em qualquer hipótese, de exercer atividade de polícia judiciária;
• Deve observar as normas gerais federais, notadamente a Lei 13.022/2014 e a Lei 13.675/2018.

O que a ADPF 1214 estabelece é um limite formal: a denominação constitucional do órgão é indisponível para o legislador municipal.

Aplicação em prova

Alguns pontos concentram o maior potencial de cobrança em concursos:

• A ADPF 1214 foi julgada pelo Plenário, por maioria de oito a dois, e tem caráter vinculante.
• A tese fixada veda expressamente a substituição da expressão “guardas municipais” por “polícia municipal” ou denominações similares.
• O fundamento central não é a limitação funcional do órgão, e sim a indisponibilidade da nomenclatura constitucional e a violação das normas gerais federais.
• O Tema 656 permanece integralmente válido: a guarda municipal pode realizar policiamento ostensivo, mas não pode exercer polícia judiciária.
• A competência legislativa em matéria de segurança pública é concorrente; as leis municipais devem observar as normas gerais editadas pelo Congresso Nacional.

Erros comuns a evitar

• Tratar a guarda municipal como mera guarda patrimonial. Esse entendimento foi superado na ADPF 995 e no Tema 656.
• Concluir que a ADPF 1214 restringiu funções do órgão. A decisão é estritamente nominal; as atribuições permanecem as definidas no Tema 656.
• Ignorar a submissão ao controle externo do Ministério Público. Por exercer atividade policial, a guarda municipal está sujeita ao artigo 129, VII, da Constituição.
• Confundir o rol do caput do artigo 144 com um rol exemplificativo. O Supremo flexibilizou sua taxatividade, mas não declarou o rol aberto.

Conclusão

A ADPF 1214 encerra, pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, um ciclo de incertezas sobre a nomenclatura das guardas municipais. A Corte reconhece, de um lado, a natureza policial da atividade exercida por esses órgãos — com policiamento ostensivo, submissão ao controle externo do MP e integração ao sistema único de segurança pública. De outro, impõe um limite formal intransponível: o nome constitucionalmente atribuído à instituição não pode ser modificado por lei municipal.

A decisão reafirma uma premissa do federalismo brasileiro: a autonomia municipal é relevante, mas não autoriza o legislador local a reescrever a arquitetura institucional desenhada pelo constituinte. Em matéria de segurança pública, onde a uniformidade normativa é condição de eficiência e segurança jurídica, a lição vale com ênfase redobrada.

Para o candidato a concursos, trata-se de precedente de leitura obrigatória, especialmente em provas que exploram a articulação entre os artigos 24, 129 e 144 da Constituição.

Redação Lawletter | Francisco Braga - Revisão Ensino Jurídico