CNJ: Regulador ou Legislador?

O Conselho Nacional de Justiça foi concebido como órgão de controle, não como usina normativa paralela ao Congresso Nacional. Sua criação representou avanço institucional relevante: trouxe transparência, racionalidade administrativa, fiscalização financeira e disciplina funcional a um Poder Judiciário historicamente refratário a controles externos. Não se ignora a importância do CNJ. O ponto é outro. Justamente por ser constitucionalmente relevante, o Conselho deve respeitar os limites da Constituição. A autoridade que nasce da Constituição não pode ser utilizada para contorná-la.

É sob essa chave que deve ser examinado o Provimento nº 231, de 24 de junho de 2026. O ato se apresenta embalado pela linguagem sedutora da eficiência, da transparência, da padronização nacional e da prevenção de conflitos de interesse na atuação dos administradores judiciais. Afinal, quem se oporia à transparência? O problema não está nos fins proclamados. Está no meio escolhido.

A Constituição Federal, no art. 103-B, § 4º, atribuiu ao CNJ competência para controlar a atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e o cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados. Conferiu-lhe, também, poder para expedir atos regulamentares no âmbito de suas atribuições. Há poder normativo. Mas não há poder legislativo. Regulamentar é dar efetividade à lei. Legislar é criar disciplina jurídica primária, instituindo deveres, impedimentos e restrições não previstos pelo legislador.

É essa fronteira que o Provimento nº 231 parece atravessar com desconcertante naturalidade.

Ao criar novos impedimentos para administradores judiciais, limitar nacionalmente o número de recuperações judiciais de grande porte por profissional, estabelecer tabela nacional de honorários, impor deveres inéditos e instaurar mecanismos de supervisão sobre decisões judiciais, o CNJ não está apenas organizando a administração judiciária. Está inovando no regime jurídico da recuperação judicial e da falência, matéria já disciplinada pela Lei nº 11.101/2005. O Conselho deixa de atuar como fiscal administrativo e passa a atuar como legislador sem mandato, sem voto e sem processo legislativo.

O Provimento nº 231 não surge no vazio. Poucos meses antes, em 9 de março de 2026, o CNJ editou o Provimento nº 216, pelo qual, sob o pretexto de orientar recuperações judiciais e falências de produtores rurais, criou exigências processuais não previstas na Lei nº 11.101/2005, ampliou a constatação prévia, impôs novos deveres ao administrador judicial, determinou intervenção obrigatória do Ministério Público em hipóteses não estabelecidas por lei e interferiu no regime de créditos e garantias rurais. Não se trata de acidente institucional. Trata-se de método.

Daí decorrem graves inconstitucionalidades. O Provimento afronta o art. 5º, II, ao criar obrigações e restrições sem lei. Tensiona o art. 22, I, porque invade matéria de Direito Comercial e Direito Processual, reservada à competência legislativa privativa da União. Agride o art. 2º, ao deslocar para órgão administrativo parcela da função normativa própria do Poder Legislativo. E ultrapassa o art. 103-B, § 4º, ao transformar poder regulamentar em poder criador de normas primárias.

O exemplo mais eloquente é a limitação de três recuperações judiciais de grande porte por administrador judicial. Quem fixou esse número? Não foi a Constituição. Não foi o Congresso Nacional. Não foi a Lei nº 11.101/2005. Foi o próprio CNJ. E o fez sem demonstrar que três processos constituam o limite máximo da capacidade operacional de qualquer administrador judicial. Administradores têm estruturas distintas. Recuperações judiciais também não possuem complexidade homogênea. Algumas envolvem passivos bilionários, milhares de credores, disputas tributárias, litígios trabalhistas e acompanhamento operacional intenso. Outras demandam esforço muito menor. O número três, assim, mais parece vontade regulatória do que conclusão técnica idônea.

Situação semelhante ocorre com a remuneração. A Lei nº 11.101/2005 adotou modelo flexível, fundado na capacidade de pagamento da devedora, na complexidade do trabalho, nos valores de mercado e no limite legal de 5%. O Provimento, porém, altera essa lógica ao instituir tabela nacional com percentuais progressivamente decrescentes. O paradoxo é evidente: quanto maior a empresa em crise, maior tende a ser a complexidade do processo; não obstante, justamente nesses casos, a remuneração proporcional passa a ser reduzida. Pode-se discutir esse modelo. Pode-se até defendê-lo em projeto de lei. O que não se pode é introduzi-lo por provimento.

O Supremo Tribunal Federal já advertiu o CNJ sobre esses limites. Na ADI 3.367, assentou-se que o Conselho possui natureza de órgão de controle administrativo, sem competência jurisdicional ou legislativa. Em outras oportunidades, o STF afastou atos do CNJ que avançavam sobre matéria reservada à Constituição ou à lei. Foi o que ocorreu com dispositivos da Resolução nº 106/2010, que instituíam critério de promoção de magistrados baseado no índice de conciliações; com a Resolução nº 59/2008, na parte em que inovava sobre prorrogação de interceptações telefônicas em plantões judiciários; e com as Resoluções nºs 13 e 14/2006, relativas ao teto remuneratório da magistratura. A mensagem é simples: o CNJ pode regulamentar a administração da Justiça, mas não pode substituir o legislador.

Por isso, a questão deixou de ser corporativa. Não se discute apenas quanto deve receber um administrador judicial, nem quantos processos pode conduzir. Discute-se quem pode criar regras gerais e restritivas em matéria processual, empresarial e profissional.

Diante da relevância institucional do tema e dos impactos sobre o sistema brasileiro de recuperação judicial e falência, cabe ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, legitimado pelo art. 103, VII, da Constituição, avaliar o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade. O Supremo Tribunal Federal deve dizer, com a clareza que o momento exige, se o CNJ ainda regulamenta ou se já legisla.

Hoje o alvo é o administrador judicial. Amanhã poderá ser o advogado, o perito, a prova, a distribuição de processos ou qualquer outra matéria reservada à lei. O problema do Provimento nº 231 não é apenas o seu conteúdo. É o precedente que inaugura. Quando um órgão administrativo ocupa o espaço da lei, não há mera controvérsia regulatória. Há erosão dos próprios limites do Estado Democrático de Direito.