Cassinos, bets e jogos de azar no Brasil: da proibição moralizante ao desafio regulatório contemporâneo

Introdução

Durante décadas, a discussão jurídica sobre cassinos no Brasil foi conduzida a partir de uma oposição relativamente simples: de um lado, a proibição dos jogos de azar; de outro, a defesa da legalização como instrumento de turismo, arrecadação e geração de empregos. Essa forma de enxergar o tema, embora relevante, tornou-se insuficiente diante da transformação tecnológica do setor.

Hoje, o principal problema não está apenas na existência de uma roleta, de uma mesa de cartas ou de um salão físico. O verdadeiro deslocamento ocorreu para o ambiente digital. O telefone celular transformou a aposta em uma experiência contínua, privada, instantânea e emocionalmente estimulada por publicidade algorítmica, bônus promocionais, influenciadores e narrativas de enriquecimento rápido. O cassino, antes localizado em um espaço físico delimitado, passou a caber no bolso do usuário.

A essência do debate permanece válida: é necessário questionar se uma proibição fundada em valores morais de outro tempo ainda serve para disciplinar uma realidade social profundamente alterada. Contudo, a atualização do tema exige reconhecer um ponto adicional: o cenário atual não permite uma defesa ingênua da liberação irrestrita. O avanço dos cassinos virtuais e das bets demonstrou que a ausência de regulação efetiva, de fiscalização técnica e de responsabilização dos agentes econômicos pode produzir danos sociais expressivos.

Em 2023 e 2024, o debate brasileiro passou a girar em torno de jogos online divulgados de forma agressiva por influenciadores digitais, muitos deles com público jovem, economicamente vulnerável ou emocionalmente suscetível à promessa de ganhos rápidos. A partir de 2025, com a entrada em operação do mercado federalmente regulado de apostas de quota fixa, o problema tornou-se ainda mais sofisticado: passou-se a diferenciar operadores autorizados, operadores irregulares, publicidade permitida, publicidade predatória, deveres de jogo responsável, bloqueio de plataformas clandestinas e prevenção a crimes financeiros.

Nesse contexto, a pergunta central não é mais apenas se os cassinos devem ou não voltar ao Brasil. A questão juridicamente mais precisa é: qual modelo normativo é capaz de substituir a hipocrisia regulatória por um sistema efetivo de controle, proteção social e responsabilização?

1. A matriz histórica da proibição: moral, religião e bons costumes

A proibição dos cassinos no Brasil está associada ao Decreto-Lei nº 9.215/1946, editado no governo Eurico Gaspar Dutra, que proibiu a prática e a exploração de jogos de azar em todo o território nacional. O texto normativo justificava a medida a partir da “tradição moral, jurídica e religiosa do povo brasileiro” e da necessidade de combater abusos contrários à moral e aos bons costumes.

Essa fundamentação revela um problema constitucional relevante. Embora normas jurídicas possam refletir valores sociais, a ordem constitucional brasileira contemporânea não admite que a intervenção estatal sobre liberdades econômicas e individuais seja sustentada exclusivamente por moralismo abstrato, paternalismo penal ou imposição religiosa. A Constituição de 1988 consolidou um Estado Democrático de Direito fundado na dignidade da pessoa humana, na liberdade, na laicidade estatal, na livre iniciativa e na proteção de direitos fundamentais.

O argumento de que determinada prática deve ser proibida apenas porque ofende uma concepção moral majoritária é frágil em uma sociedade plural. A proteção jurídica exige identificação de bens jurídicos concretos: saúde pública, ordem econômica, prevenção à lavagem de dinheiro, proteção do consumidor, integridade esportiva, combate à exploração de vulneráveis e prevenção ao superendividamento. A moralidade pública, isoladamente considerada, não basta.

A proibição dos cassinos não pode ser analisada como dogma jurídico. Ela foi produzida em contexto histórico específico, marcado por forte influência religiosa, padrão moral conservador e inexistência de uma economia digital de apostas. A realidade atual exige uma resposta fundada em evidências, proporcionalidade e capacidade regulatória, não em mera repetição de fórmulas de 1946.

2. O paradoxo brasileiro: proíbe-se o jogo de azar, mas explora-se a loteria

O artigo 50 do Decreto-Lei nº 3.688/1941, Lei das Contravenções Penais, criminaliza a exploração de jogo de azar em lugar público ou acessível ao público, considerando como jogo de azar aquele em que ganho e perda dependam exclusiva ou principalmente da sorte. Essa estrutura normativa contrasta com a autorização estatal de determinadas modalidades lotéricas.

O Decreto-Lei nº 204/1967 tratou a exploração de loterias como derrogação excepcional das normas penais, vinculando a renda líquida a finalidades sociais e de interesse público. Em outras palavras, o próprio Estado brasileiro reconheceu uma exceção: determinadas formas de aposta baseadas na sorte podem ser toleradas quando submetidas a regime jurídico específico e direcionamento público de receitas.

Daí surge o paradoxo: se o fundamento absoluto da proibição fosse a aversão jurídica à aleatoriedade, as loterias também deveriam ser rejeitadas. Contudo, elas são aceitas porque o ordenamento jurídico lhes atribui finalidade pública, controle estatal e destinação de recursos. O problema, portanto, não está necessariamente na existência de sorte ou aposta, mas na ausência de um regime regulatório legítimo, transparente e fiscalizável.

A jurisprudência constitucional reforça essa distinção. No julgamento das ADPFs 492 e 493 e da ADI 4.986, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que loterias têm natureza de serviço público e que a competência privativa da União para legislar sobre sistemas de sorteios não impede, por si só, a exploração material de serviços lotéricos por entes subnacionais, desde que observadas as normas federais. A decisão não autoriza uma liberalização irrestrita, mas demonstra que o tratamento constitucional do jogo não se limita à simples proibição penal.

A contradição brasileira não está em permitir loterias e restringir cassinos, pois regimes jurídicos distintos podem existir. A contradição está em sustentar a proibição com fundamento moral absoluto enquanto o próprio Estado administra, arrecada e regula atividades que também dependem da sorte.

3. A virada regulatória: Lei nº 14.790/2023 e o novo regime das apostas de quota fixa

A Lei nº 14.790/2023 representa uma inflexão no tratamento jurídico das apostas no Brasil. A norma dispõe sobre a modalidade lotérica denominada apostas de quota fixa e altera a Lei nº 13.756/2018, estabelecendo regras para exploração, autorização, tributação, fiscalização, publicidade, proteção dos apostadores, integridade esportiva e sanções administrativas. A partir dessa lei, o tema deixou de ser discutido apenas no campo penal e passou a envolver direito regulatório, direito econômico, direito do consumidor, direito digital, prevenção à lavagem de dinheiro, tributação e proteção de dados. A Secretaria de Prêmios e Apostas do Ministério da Fazenda passou a ter papel central na autorização, monitoramento e fiscalização da atividade.

Segundo informações oficiais do Ministério da Fazenda, desde 1º de janeiro de 2025 apenas empresas autorizadas pela Secretaria de Prêmios e Apostas podem operar nacionalmente no mercado de apostas de quota fixa, utilizando domínio específico do setor regulado. Essa exigência passou a separar juridicamente o mercado autorizado do mercado clandestino, embora a efetividade dessa separação dependa de fiscalização contínua, bloqueio de operadores irregulares, cooperação com instituições financeiras e educação do consumidor.

A Portaria SPA/MF nº 1.231/2024, por sua vez, introduziu diretrizes de jogo responsável e regras para comunicação, publicidade, propaganda e marketing. O próprio Ministério da Fazenda reconhece o jogo problemático como comportamento compulsivo ou prejudicial capaz de afetar saúde mental, vida emocional e finanças pessoais. Também são previstas ferramentas de autolimitação, alertas sobre tempo e valores apostados e informações de apoio a pessoas com indícios de comportamento problemático.

Essa mudança normativa não elimina os riscos. Ao contrário: ela confirma que o Estado brasileiro reconheceu a insuficiência da proibição abstrata e passou a tentar organizar um mercado já existente. O desafio, daqui em diante, é saber se a regulação será capaz de proteger efetivamente os apostadores ou se servirá apenas como instrumento de arrecadação fiscal e normalização social da aposta.

4. Publicidade, influenciadores e o colapso da fronteira entre entretenimento e indução ao consumo

Um dos elementos mais graves do cenário contemporâneo é a publicidade das apostas digitais por influenciadores, artistas e personalidades públicas. Diferentemente da propaganda tradicional, a divulgação feita por influenciadores costuma ocorrer em ambiente de confiança, intimidade e identificação emocional com o público. O seguidor não recebe apenas uma oferta comercial; recebe uma recomendação aparentemente pessoal de alguém que acompanha diariamente.

Essa dinâmica amplia a responsabilidade jurídica da publicidade. Quando a mensagem sugere ganhos fáceis, simula resultados irreais, omite riscos, banaliza perdas ou apresenta o jogo como solução para dificuldades financeiras, há potencial conflito com princípios do Código de Defesa do Consumidor, especialmente transparência, boa-fé objetiva, informação adequada e vedação à publicidade enganosa ou abusiva.

A CPI das Bets, instalada no Senado Federal, deu visibilidade institucional a esse problema. O relatório apresentado pela relatora, senadora Soraya Thronicke, propôs o indiciamento de 16 pessoas, incluindo influenciadores, e mencionou crimes como estelionato, lavagem de dinheiro e propaganda enganosa, além de sugerir medidas como proibição de propaganda predatória, restrição ao uso de cartão de crédito e criação de cadastro nacional de apostadores. O relatório também abordou jogos com linguagem visual ou temática capaz de atingir público infantil ou vulnerável.

Embora o relatório final tenha sido rejeitado por quatro votos a três, encerrando a CPI sem medidas formais aprovadas, o material produzido e as discussões públicas evidenciam a centralidade do tema. A rejeição do relatório não elimina as suspeitas, nem equivale a absolvição de pessoas investigadas; significa apenas que o colegiado não aprovou o parecer final. Em termos institucionais, o episódio expôs a dificuldade do Parlamento em converter grande repercussão social em resposta legislativa consistente.

A condução política da CPI também foi marcada por episódios que reduziram a percepção de sobriedade institucional. Durante depoimento da influenciadora Virgínia Fonseca, convocada para prestar esclarecimentos sobre a promoção de apostas online, o senador Cleitinho Azevedo pediu uma selfie com a depoente no plenário. Posteriormente, o parlamentar pediu desculpas pelo episódio. O fato não deve ser tratado como elemento de julgamento pessoal, mas como símbolo de uma CPI que, em determinados momentos, pareceu disputar atenção midiática enquanto investigava um mercado de enorme impacto econômico e social.

Esse ponto reforça uma conclusão crítica: se o problema das bets é estrutural, a resposta estatal não pode ser performática. A fiscalização de publicidade digital exige técnica, independência institucional e cooperação entre Ministério da Fazenda, Senacon, Ministério Público, Procons, plataformas digitais, Conselho Nacional de Autorregulamentação Publicitária e órgãos de persecução penal.

5. Lavagem de dinheiro, bets e o uso de fama como camada de legitimação

A expansão do mercado de apostas digitais também reacendeu preocupações penais e financeiras, especialmente quanto à lavagem de dinheiro. A lógica é conhecida: atividades com fluxo intenso de recursos, múltiplas transações, grande volume de usuários, pagamentos digitais e dificuldade de rastreio podem ser exploradas para ocultar origem ilícita de valores, simular receitas ou inserir recursos no sistema formal.

Investigações recentes demonstram como o tema deixou de ser hipótese acadêmica. A Operação Integration, deflagrada em 2024, apurou suspeitas de lavagem de dinheiro ligadas a jogos de azar e apostas. A influenciadora Deolane Bezerra foi presa cautelarmente no contexto da operação e posteriormente solta mediante decisão judicial. Em 2026, a Justiça Federal em Pernambuco declarou nulos atos praticados na Justiça Estadual em razão de competência federal e determinou que a Polícia Federal assumisse a investigação, com reavaliação do material produzido.

O caso envolvendo o cantor Gusttavo Lima exige ainda mais cuidado técnico. Houve decretação de prisão preventiva no âmbito da mesma investigação, mas o mandado foi revogado no dia seguinte, e o cantor não foi preso. Portanto, juridicamente, é incorreto afirmar que ele foi preso. O correto é registrar que foi alvo de ordem de prisão posteriormente revogada, sempre observada a presunção de inocência e a existência de defesas que negam irregularidades.

Esses casos indicam uma tensão relevante: artistas e influenciadores podem funcionar como camada simbólica de legitimação de empresas, jogos e fluxos financeiros. A fama torna a atividade socialmente aceitável; a publicidade transforma a aposta em estilo de vida; a ostentação converte o risco em promessa. Em ambiente de baixa educação financeira, essa combinação pode produzir efeitos especialmente danosos.

Do ponto de vista jurídico, a resposta não deve ser moralista nem seletiva. É necessário aplicar, quando cabível, a Lei nº 9.613/1998, o Código Penal, a legislação de crimes contra a economia popular, o Código de Defesa do Consumidor, as normas de prevenção à lavagem de dinheiro, a legislação regulatória das apostas e os deveres de compliance dos operadores autorizados. A questão não é criminalizar a fama, mas impedir que a visibilidade pública seja utilizada para mascarar riscos, manipular consumidores ou encobrir fluxos financeiros ilícitos.

6. Direito do consumidor, vulnerabilidade e jogo responsável

O apostador não pode ser visto apenas como indivíduo plenamente racional que assume livremente todos os riscos de uma aposta. Essa visão ignora técnicas de design comportamental, estímulos de recompensa, notificações constantes, bônus condicionados, linguagem de urgência e estratégias de retenção típicas de plataformas digitais. O ambiente de apostas online pode ser construído para maximizar permanência, repetição de apostas e tentativa de recuperação de perdas.

O Código de Defesa do Consumidor fornece ferramentas relevantes para esse debate. A atividade econômica regulada deve observar transparência, informação adequada, proteção contra publicidade enganosa e abusiva, boa-fé objetiva, equilíbrio contratual e prevenção de práticas que explorem vulnerabilidades. Em matéria de apostas, a vulnerabilidade não é apenas informacional; pode ser econômica, emocional, tecnológica e comportamental.

A Portaria SPA/MF nº 1.231/2024 demonstra que o Estado reconheceu a necessidade de políticas de jogo responsável. Ferramentas de autolimitação, alertas de tempo e valor, canais de apoio e restrição de publicidade a pessoas autoexcluídas são mecanismos importantes. Entretanto, sua eficácia dependerá de fiscalização externa e de sanções reais, pois operadores econômicos têm incentivo financeiro direto para manter usuários ativos.

Nesse ponto, a comparação com produtos lícitos, mas socialmente danosos, continua pertinente. O tabaco e o álcool não são simplesmente liberados sem controle; são submetidos a advertências, restrições de publicidade, tributação, fiscalização e políticas públicas. O argumento mais consistente para os jogos não é a ausência de risco, mas a necessidade de controle proporcional, baseado em evidências e voltado à redução de danos.

A proteção de crianças e adolescentes exige tratamento ainda mais rigoroso. Apostas envolvendo menores são incompatíveis com o regime regulatório e com a proteção integral prevista no artigo 227 da Constituição Federal. Além disso, publicidade com estética infantil, linguagem gamificada ou apelo a recompensas fáceis deve ser analisada com especial severidade, sobretudo quando circula em redes sociais de amplo acesso.

7. Competência constitucional, regulação federal e limites dos entes subnacionais

O tratamento jurídico das apostas envolve disputa federativa. A Constituição Federal estabelece, no artigo 22, inciso XX, competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios. Isso não significa, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, monopólio material absoluto da União sobre toda exploração lotérica; mas significa que a disciplina normativa geral do sistema deve observar parâmetros federais.

A Justiça Federal da 2ª Região, ao analisar conflito envolvendo decreto estadual e plataforma de apostas, destacou que a regulação dessa atividade é fixada pela Lei nº 14.790/2023 e que a Constituição atribui à União competência privativa para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios. A decisão, em caráter liminar, ilustra a tensão entre iniciativas estaduais e o regime federal das apostas.

Esse ponto é relevante porque, em ambiente digital, a territorialidade torna-se complexa. Uma loteria estadual física pode limitar sua atuação ao território do ente federativo com maior facilidade; já uma plataforma online pode captar usuários em todo o país. Daí a importância de geolocalização, bloqueio de operadores irregulares, rastreabilidade de pagamentos e cooperação entre autoridade federal, instituições financeiras e provedores de aplicação.

A Lei nº 15.358/2026, ao instituir o Marco Legal do Combate ao Crime Organizado e alterar a Lei nº 14.790/2023, reforçou a preocupação com bloqueio de contas, contas de pagamento e outros registros de operadores irregulares. A medida demonstra que o centro da regulação não está apenas na autorização da atividade, mas no controle da infraestrutura financeira que permite o funcionamento do mercado clandestino.

8. Cassinos físicos, cassinos online e a falsa equivalência regulatória

É necessário diferenciar cassinos físicos, apostas esportivas, jogos online de quota fixa, loterias e plataformas ilegais. Tratar todos esses fenômenos como se fossem idênticos empobrece o debate. Cassinos físicos podem ser submetidos a controle territorial, licenças, fiscalização presencial, regras urbanísticas, identificação de frequentadores, prevenção à lavagem de dinheiro e vinculação a projetos turísticos. Já os cassinos online apresentam riscos distintos: acesso contínuo, anonimato relativo, publicidade algorítmica, velocidade de transações e dificuldade de fiscalização transfronteiriça.

Essa diferença não significa que o cassino físico seja inofensivo, nem que o online seja necessariamente ilícito. Significa apenas que o modelo regulatório deve ser específico. A abertura de cassinos físicos, caso venha a ser aprovada, não pode reproduzir a desordem vista no ambiente digital. Da mesma forma, a regulação das bets não pode ser usada como argumento automático para liberar qualquer modalidade de jogo sem estudo de impacto.

A experiência comparada demonstra que países que autorizam cassinos costumam combinar licenciamento, fiscalização, tributação, mecanismos de prevenção à lavagem de dinheiro, restrições de acesso e políticas de jogo responsável. O Brasil, se optar por ampliar a legalização, deverá construir modelo compatível com sua realidade: desigualdade social, baixa educação financeira, sistema de saúde mental pressionado, mercado digital agressivo e histórico de dificuldade fiscalizatória.

Portanto, a defesa da legalização dos cassinos só é juridicamente aceitável se vier acompanhada de regulação robusta. Legalizar sem fiscalizar apenas transfere a clandestinidade para uma aparência de normalidade. Proibir sem fiscalizar apenas mantém o mercado nas sombras.

9. A crítica necessária: nem moralismo proibicionista, nem liberalização arrecadatória

A conclusão mais equilibrada não está nos extremos. O proibicionismo moralista é insuficiente porque ignora a realidade: as apostas online já existem, circulam por redes sociais, movimentam valores expressivos e alcançam milhões de pessoas. A simples invocação dos bons costumes não impede o funcionamento de plataformas digitais, especialmente quando sediadas fora do país ou estruturadas para escapar da fiscalização.

Por outro lado, a liberalização arrecadatória também é insuficiente. A legalização não pode ser defendida apenas porque gera impostos. O Estado não deve transformar vulnerabilidade social em fonte de receita sem assumir deveres proporcionais de prevenção, educação, tratamento, fiscalização e responsabilização. Uma política pública que arrecada com a aposta, mas não protege o apostador, é juridicamente incompleta e socialmente perigosa.

O melhor caminho parece ser uma regulação de alta intensidade, com diferenciação clara entre operadores autorizados e ilegais; restrição severa de publicidade; responsabilidade de influenciadores e anunciantes; mecanismos de exclusão e autolimitação; limites para meios de pagamento; cooperação obrigatória de instituições financeiras; política pública de saúde mental; proteção reforçada de crianças e adolescentes; transparência algorítmica mínima; e sanções suficientemente relevantes para desestimular descumprimentos.

A CPI das Bets, embora frustrada em seu resultado formal, mostrou que o tema não pode ser tratado como entretenimento banal. A rejeição do relatório final e os episódios midiáticos de sua condução revelam uma lacuna institucional: o país já percebeu a gravidade do problema, mas ainda não demonstrou maturidade política suficiente para enfrentá-lo com a técnica necessária. Assim, a pergunta “a proibição da jogatina no Brasil ainda deve continuar?” precisa ser reformulada. A questão contemporânea é: o Brasil quer continuar fingindo que proíbe aquilo que já acontece, ou pretende regular seriamente uma atividade de alto risco econômico, social e penal?

10. Conclusão

A proibição dos cassinos no Brasil nasceu de um contexto histórico marcado por valores morais e religiosos que não bastam, por si sós, para justificar a política jurídica contemporânea. A Constituição de 1988 exige fundamentos racionais, proporcionais e compatíveis com direitos fundamentais, proteção do consumidor, ordem econômica, saúde pública e segurança jurídica.

O desenvolvimento das bets e dos jogos online tornou evidente que o debate não pode permanecer preso ao imaginário dos cassinos físicos. O fenômeno atual é digital, massificado, publicitário, financeiro e transnacional. A aposta deixou de depender de deslocamento físico e passou a operar no cotidiano das pessoas, muitas vezes associada a influenciadores, promessas de lucro e mecanismos de estímulo comportamental.

A Lei nº 14.790/2023 e os atos infralegais da Secretaria de Prêmios e Apostas inauguraram uma fase de regulação mais concreta, mas ainda em consolidação. A CPI das Bets, a Operação Integration, a discussão sobre influenciadores, a atuação do STF e decisões envolvendo competência regulatória mostram que o tema está longe de ser resolvido.

A conclusão jurídica mais adequada é que a proibição abstrata, fundada em moral e bons costumes, não oferece resposta suficiente. Contudo, a legalização sem controle rigoroso também não é solução. O Brasil precisa superar a hipocrisia regulatória e construir um modelo que reconheça a existência do mercado, combata operadores ilegais, proteja consumidores vulneráveis, responsabilize publicidades abusivas e impeça que apostas se tornem instrumento de lavagem de dinheiro e exploração social.

Cassinos e apostas não devem ser analisados como simples diversão nem como simples pecado. Devem ser tratados como atividade econômica de risco, cujo funcionamento só se justifica se submetido a controle jurídico rigoroso, fiscalização permanente e compromisso real com redução de danos.

Referências

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