Lei da Dosimetria: vícios no processo legislativo e o que está em jogo no STF
A chamada Lei da Dosimetria, aprovada pelo Congresso Nacional após derrubada do veto presidencial, chegou ao Supremo Tribunal Federal com múltiplas alegações de inconstitucionalidade. Em paralelo às ADIs ajuizadas contra a norma, o ministro Alexandre de Moraes suspendeu a aplicação da lei nas execuções penais individuais de pessoas condenadas pelos atos antidemocráticos de 8 de janeiro de 2023, aguardando o pronunciamento da Corte.
O caso reúne, em um único cenário, três temas estruturantes do Direito Constitucional: o bicameralismo no processo legislativo, o regime do veto presidencial e os limites materiais à edição de leis ordinárias. Este artigo reconstrói o caminho percorrido pela lei, analisa os vícios apontados e indica os pontos mais sensíveis para concursos.
O contexto: dos atos do 8 de janeiro à Lei da Dosimetria
O ponto de partida é factual. O STF condenou diversas pessoas pelos atos antidemocráticos de 8 de janeiro de 2023, com julgamento concentrado na Corte por força de jurisprudência consolidada: quando um crime envolve pessoas com prerrogativa de foro no STF e pessoas sem essa prerrogativa, o Tribunal julga todos conjuntamente, mantida a unidade do processo.
Nesse contexto, surgiu no Congresso Nacional uma pauta política inicial de anistia ampla aos condenados. A proposta encontrou obstáculos políticos e foi substituída por outra iniciativa: a Lei da Dosimetria, projeto voltado a abrandar penas e regimes de progressão aplicáveis aos condenados pelos atos do 8 de janeiro.
O PL da Dosimetria iniciou tramitação na Câmara dos Deputados, conforme a regra geral do processo legislativo federal. Após aprovação na Câmara e no Senado, seguiu para sanção presidencial. O Presidente Lula vetou integralmente o projeto, por considerá-lo contrário ao interesse público, caracterizando o que a doutrina classifica como veto político.
A partir daí, o caminho da lei até a publicação passou por percalços que estão no centro do questionamento atual.
O bicameralismo: regra constitucional e o problema da emenda do Senado
O Poder Legislativo Federal é bicameral (art. 65 da Constituição). Para que um projeto seja aprovado, deve passar pela casa iniciadora e pela casa revisora. A regra geral é que a Câmara dos Deputados inicie a tramitação, com o Senado atuando como casa revisora, invertendo-se a ordem apenas quando o projeto for de autoria de senador.
A Constituição estabelece, no parágrafo único do art. 65, que se o projeto for emendado na casa revisora, deve retornar à casa iniciadora para apreciação das alterações. A finalidade é estrutural: assegurar que a vontade de uma casa não se sobreponha à da outra, preservando a essência do bicameralismo.
A jurisprudência e a doutrina admitem uma exceção. O retorno é necessário apenas quando a emenda altera o conteúdo do projeto. Alterações meramente redacionais, sem repercussão material, não exigem nova apreciação pela casa iniciadora.
O caso concreto: a emenda do senador Sérgio Moro
No PL da Dosimetria, a Câmara aprovou texto que alterava o art. 112 da Lei de Execução Penal (Lei nº 7.210/1984). O caput previa progressão de regime com cumprimento de um sexto da pena. Os incisos I e II estabeleciam exceções para crimes praticados com violência ou grave ameaça previstos nos títulos I e II da Parte Especial do Código Penal, que exigiriam cumprimento de 25% (primários) ou 30% (reincidentes) da pena.
No Senado, o senador Sérgio Moro apresentou emenda alterando os incisos I e II. A redação resultante incluiu a expressão “salvo em relação aos previstos no Título XII da Parte Especial do Código Penal”, título que abriga os crimes contra o Estado Democrático de Direito, justamente os imputados ao 8 de janeiro.
A consequência prática da alteração é direta. Ao excepcionar os crimes do Título XII das exceções dos incisos I e II, ampliou-se o universo de pessoas beneficiadas pela regra do caput. Os condenados pelos atos do 8 de janeiro, que pelo texto da Câmara teriam de cumprir 25% ou 30% da pena, passaram a se enquadrar no caput, exigindo apenas um sexto da pena para a progressão.
O argumento do Senado e a leitura crítica
Na justificativa da emenda, sustentou-se que se tratava de alteração meramente redacional, voltada a corrigir suposto equívoco da Câmara e a clarificar o propósito do projeto. Argumentou-se que, como o PL da Dosimetria sempre teve por finalidade beneficiar os condenados pelo 8 de janeiro, a inclusão da ressalva apenas explicitava a intenção original, sem modificar conteúdo.
A leitura crítica que se opõe a essa justificativa é igualmente direta. A ampliação do universo de destinatários da norma é, em si, alteração de conteúdo. Se sem a emenda os condenados do 8 de janeiro estariam sujeitos a 25% ou 30% e, com ela, passam a se enquadrar em um sexto, há repercussão material indiscutível, independentemente da finalidade política declarada.
A controvérsia, portanto, é se a emenda do Senado tinha caráter redacional ou material. Tratando-se de alteração material, o projeto deveria ter retornado à Câmara. Como isso não ocorreu, surge a alegação de inconstitucionalidade formal por violação ao bicameralismo (art. 65, parágrafo único, da Constituição).
O veto presidencial e o problema do fatiamento
O segundo grande vício formal apontado diz respeito à derrubada parcial do veto pelo Congresso Nacional.
O regime do veto está disciplinado no art. 66 da Constituição. O Presidente da República pode vetar o projeto no todo ou em parte, no prazo de 15 dias úteis, com comunicação ao Presidente do Senado dos motivos do veto. O veto fundado em inconstitucionalidade é classificado como veto jurídico; o fundado em contrariedade ao interesse público, como veto político.
O § 2º do art. 66 estabelece um limite material relevante ao veto parcial: ele somente pode abranger texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Não é juridicamente possível vetar palavras ou expressões isoladas. Essa limitação não se aplica ao controle de constitucionalidade, no qual o STF pode declarar inconstitucionalidade de palavras isoladas (parcelaridade).
A apreciação do veto, por sua vez, está disciplinada no § 4º. Ocorre em sessão conjunta do Congresso, com necessidade de maioria absoluta de deputados e senadores, considerados separadamente, para a rejeição do veto.
O fatiamento: o que a Constituição diz e o que ocorreu
A Constituição prevê o veto parcial pelo Presidente da República. Mas não prevê a possibilidade de derrubada parcial do veto pelo Congresso Nacional. Tampouco a proíbe expressamente. O silêncio constitucional é o ponto sensível.
No caso concreto, o Congresso Nacional, ao apreciar o veto integral do Presidente Lula, fatiou a apreciação. Derrubou o veto em uma parte e o manteve em outra. A justificativa subjacente foi prática. A derrubada integral do veto faria com que a Lei da Dosimetria alterasse, indiretamente, disposições da chamada Lei Antifacção, aprovada anteriormente pelo Congresso. O fatiamento serviu como solução para evitar essa interferência.
A alegação de inconstitucionalidade se ancora na ausência de previsão constitucional para o procedimento adotado. Embora a Constituição não proíba expressamente a derrubada parcial, também não a autoriza. Em matéria de processo legislativo, o ônus argumentativo recai sobre quem pretende inovar fora do desenho textual.
A alegação de inconstitucionalidade material
Além dos vícios formais, ajuizou-se também alegação de inconstitucionalidade material.
O argumento sustenta que a Lei da Dosimetria estaria direcionada a um grupo específico de pessoas, com finalidade de privilegiá-las. A norma careceria, portanto, dos atributos de impessoalidade, generalidade e abstração que devem caracterizar a lei em sentido estrito. Configuraria, na leitura dos autores das ADIs, ofensa à isonomia e ao princípio republicano, na medida em que substituiria a regra geral por um benefício casuístico.
A leitura crítica oposta sustenta que a lei traz disposições gerais e abstratas. Qualquer pessoa que se enquadre nas hipóteses descritas recebe o benefício, independentemente de ter participado dos atos de 8 de janeiro. A finalidade política do projeto, ainda que claramente direcionada, não bastaria, por si só, para descaracterizar a norma como lei em sentido formal.
A questão de fundo é dogmática. Até que ponto a finalidade declarada do legislador pode contaminar uma norma cujos comandos sejam, em si, formulados de modo geral e abstrato? Trata-se de discussão que o STF deverá enfrentar no julgamento de mérito das ADIs.
A situação processual: suspensão individual, sem decisão geral
Um ponto frequentemente mal compreendido sobre o caso merece destaque preciso.
Nas execuções penais individuais de pessoas condenadas pelo STF, advogados pediram a aplicação da Lei da Dosimetria para abrandar penas e antecipar progressão de regime. O ministro Alexandre de Moraes, relator dessas execuções, suspendeu a aplicação da lei nesses casos individuais, fundamentando a decisão na existência das ADIs ajuizadas contra a norma e na necessidade de aguardar o julgamento da validade da lei antes de aplicá-la, em proteção à segurança jurídica.
Nas ADIs, contudo, não houve concessão de cautelar com efeitos erga omnes. O ministro Alexandre de Moraes determinou a oitiva da Procuradoria-Geral da República e da Advocacia-Geral da União antes da apreciação do pedido cautelar pelo Plenário. Permanece em aberto se o STF apreciará primeiro a cautelar ou se avançará diretamente para o julgamento de mérito.
A consequência prática é importante. A Lei da Dosimetria não está suspensa para o país. A suspensão alcança exclusivamente os casos concretos sob relatoria do ministro Alexandre de Moraes. Para todos os demais destinatários, a lei produz efeitos plenos até decisão do Plenário em sentido contrário.
Aplicação em prova
Os pontos de maior incidência potencial em concursos:
- O art. 65 da Constituição consagra o bicameralismo: projeto emendado na casa revisora deve retornar à casa iniciadora se a alteração for de conteúdo;
- Alterações meramente redacionais dispensam o retorno;
- O veto presidencial pode ser total ou parcial (art. 66, § 1º), mas o veto parcial somente abrange texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (art. 66, § 2º);
- A Constituição não prevê a possibilidade de derrubada parcial (fatiamento) do veto pelo Congresso;
- A apreciação do veto ocorre em sessão conjunta, com maioria absoluta de deputados e senadores, considerados separadamente (art. 66, § 4º);
- A parcelaridade se aplica ao controle de constitucionalidade (o STF pode declarar inconstitucionalidade de palavras isoladas), mas não se aplica ao veto (que exige unidade textual mínima);
- A suspensão monocrática nas execuções penais individuais não equivale a suspensão erga omnes da lei.
Erros comuns a evitar
- Tratar a suspensão monocrática como decisão da Corte com efeitos gerais. A suspensão alcança apenas os casos individuais sob relatoria do ministro Alexandre de Moraes.
- Confundir veto jurídico com veto político. O primeiro se funda em inconstitucionalidade do projeto; o segundo, em contrariedade ao interesse público. Classificação doutrinária relevante.
- Aplicar a parcelaridade ao veto. A parcelaridade é técnica do controle de constitucionalidade. O veto exige unidade textual mínima (artigo, parágrafo, inciso ou alínea).
- Supor que qualquer emenda do Senado obriga o retorno à Câmara. A obrigação existe apenas quando a alteração for de conteúdo. A controvérsia, no caso, é justamente sobre essa qualificação.
- Equiparar finalidade política do projeto a inconstitucionalidade material. A discussão é mais sutil. Depende de saber se as disposições da norma são, em si, gerais e abstratas, independentemente da motivação política do legislador.
Conclusão
A Lei da Dosimetria reúne, em um único caso, três grandes temas do processo legislativo brasileiro: o bicameralismo e seus limites, o regime do veto presidencial e a fronteira entre lei geral e lei dirigida a grupo específico. Os dois vícios formais, emenda do Senado sem retorno à Câmara e fatiamento da apreciação do veto, apresentam-se, na leitura crítica que orientou as ADIs, como questões de maior peso jurídico que a alegação de inconstitucionalidade material.
O desfecho dependerá do julgamento pelo Plenário do STF, ainda sem data definida. Caberá à Corte definir, primeiro, se aprecia cautelar ou avança diretamente para o mérito. Depois, se reconhece os vícios formais alegados e, em caso afirmativo, quais as consequências para a vigência da norma e para os atos já praticados sob sua égide.
Para o estudante de concursos, o caso articula categorias centrais do Direito Constitucional contemporâneo: processo legislativo, sistema bicameral, regime do veto, controle de constitucionalidade formal e material, jurisdição constitucional cautelar. Compreender a controvérsia em sua arquitetura técnica, para além das paixões políticas que necessariamente a cercam, é dominar uma das engrenagens mais sensíveis do funcionamento do Estado brasileiro.
Redação Lawletter | Francisco Braga – Revisão Ensino Jurídico